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Durante mucho tiempo el combate a la delincuencia organizada se concentró en perseguir y capturar a los sujetos miembros de estas células. Poca importancia se le daba a los recursos económicos obtenidos por esas organizaciones y utilizados por los delincuentes, sus familiares, sus amigos o sus socios, para la adquisición de bienes inmuebles, joyas, vehículos, negocios e incluso caballos y animales exóticos, entre otras cosas, con lo se lograba que el dinero proveniente de una actividad ilícita se integrara al sistema financiero y económico.
Ingresar el dinero obtenido por la comisión de un delito al sistema financiero y económico se conoce común mente como lavado de activos o lavado de dinero, lo cual actualmente se considera un delito.
Así, el combate del lavado de dinero, y la prevención de éste, es una de las estrategias que ha planteado la comunidad internacional para combatir la delincuencia organizada, atacando las finanzas de estas organizaciones con el propósito de evitar que los recursos provenientes de actos ilícitos se integren al sistema financiero y, mediante la apariencia de recursos legales, que sean utilizados libremente por sujetos relacionados con la delincuencia organizada para continuar financiando sus actividades ilícitas.
¿Cómo es posible combatir o prevenir el lavado de dinero?
La principal estrategia para combatir y prevenir este delito consiste en instaurar entidades que recaben información de las instituciones que integran el sistema financiero y mediante métodos especializados realicen el análisis de la información para detectar actividades que pudieran constituir lavado de dinero.
El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), órgano que trabaja con la encomienda de generar las políticas necesarias para llevar a cabo reformas legislativas y reglamentarias para combatir el lavado de dinero, el financiamiento al terrorismo y otras amenazas relacionadas con el sistema financiero internacional, emitió una serie de recomendaciones que los Estados deberían poner en práctica para coadyuvar en el combate a este delito.
Entre las recomendaciones emitidas por el GAFI se encuentra la creación de una Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) por cada Estado que funcionará como un centro nacional para la recepción y el análisis de reportes de operaciones sospechosas e información relevante sobre lavado de dinero, delitos precedentes asociados y financiamiento al terrorismo, y para la diseminación de los resultados de dicho análisis.
En otras palabras, las UIFs reciben información del sistema financiero, la analizan y realizan su difusión a los entes correspondientes. Las UIFs deben tener capacidad para conseguir datos de los sujetos que manejan información o que la generan, y tener acceso oportuno a información financiera, administrativa y de orden público para realizar apropiadamente sus funciones.
Actualmente existen varios tipos de UIFs, pero se pueden englobar en cuatro: las de tipo administrativo, las de tipo policial, las de tipo judicial o fiscalizador y las de tipo mixto.
Las UIFs de tipo administrativo están adscritas a la estructura de una unidad administrativa del gobierno, distinta a las autoridades judiciales o policiales. La razón de lo anterior es establecerse en una zona neutral entre el sector financiero y las instituciones encargadas de la investigación y el enjuiciamiento de los delitos. La principal función de este tipo de unidades es realizar el proceso de inteligencia (recabar la información, analizarla y diseminarla) para que, una vez que corrobore con hechos la sospecha de que se ha realizado el delito de lavado de dinero, remita el asunto a las autoridades encargadas de las investigaciones y los procesos penales, sin que esto exima a la autoridad investigadora de realizar las diligencias necesarias para acreditar la actualización del delito de lavado de dinero.
Así, la UIF de tipo administrativo tiene como principal cliente a la autoridad investigadora, que en el caso de México es el Ministerio Público, a quien le proporcionará la información mediante denuncia.
Las UIFs de tipo policial son unidades adscritas a instituciones de policía, con el argumento de que es la forma de establecer un órgano con las potestades adecuadas para hacer cumplir la ley sin tener que diseñar una entidad y un marco jurídico y administrativo nuevos.
Las UIFs de tipo judicial o asimilable a una fiscalía se establecen en procuradurías de justicia, donde funcionan como organismos de investigación de los delitos. En este tipo de unidades actúan previa denuncia y pueden abrir la investigación y ejercer las medidas judiciales necesarias, como la congelación de cuentas bancarias. Una de las desventajas de este modelo de UIF es que se concentran en la investigación del delito mediante su denuncia y dejan de lado un tema de igual relevancia: la prevención.
Las UIFs de tipo mixto funcionan conforme a diferentes combinaciones, aprovechando las ventajas de los modelos de los que se conforman.
La determinación de qué tipo de unidad de inteligencia financiera se debe instaurar en cada país depende de las características del gobierno y del tipo de leyes que instaura.
México, como miembro del GAFI, acató su recomendación e instauró la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), optando por el modelo administrativo, y la adscribió a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Eligió el tipo administrativo por las ventajas que otorga de ser una institución neutral —lo que facilita la comunicación con el sistema financiero—, así como por estar en posibilidades de actuar de manera proactiva para prevenir la realización del delito de lavado de dinero y no sólo actuar en consecuencia, como otros modelos.
Cabe hacer mención que el tipo administrativo de UIF es el que más éxito ha tenido en la prevención de lavado de activos y es el que han adoptado más países.
En 2011 y 2012, ante la proliferación de diversos métodos de lavado de dinero, el Consejo Nacional de Seguridad Pública consideró que, en apoyo al trabajo de la UIF de la SHCP, toda vez que en los gobiernos estatales y municipales se realizaban operaciones y actividades económicas que podrían estar financiadas con recursos de procedencia ilícita, y que la información relacionada con éstas se encuentra en las bases de datos y en los archivos de las dependencias estatales y municipales, resultaba necesario que las entidades federativas participaran de manera activa en la lucha internacional contra el lavado de dinero, para lo cual debían realizar las siguientes acciones:
1) Tipificar el delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita (nombre que recibe el delito de lavado de dinero en México).
2) Tipificar el delito de financiamiento al terrorismo.
3) Instalar o fortalecer unidades de inteligencia patrimonial y económica (UIPEs), con el objeto de que se constituyeran en coadyuvantes del Ministerio Público para la investigación y el acopio de información en materia de prevención y combate al delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita.
4) Promulgar leyes de extinción de dominio.
Lo anterior, como una estrategia sistemática para el combate a la delincuencia organizada, atacando sus bienes y sus finanzas.
El principal objetivo de las acciones establecidas por el Consejo Nacional de Seguridad Pública consistía en que en las entidades federativas, bajo el esquema que había adoptado la Federación en la instauración de la UIF —es decir, con base en el modelo administrativo—, las UIPEs recabaran, analizaran y diseminaran información en materia de lavado de activos y financiamiento al terrorismo, con actividades y operaciones económicas que pudieran llevarse a cabo en su territorio, y compartir, en su caso, dicha información con la UIF o las UIPEs de los otros estados de la República, así como denunciar o proporcionar la información al Ministerio Público en caso de reunir información de la que se desprendiera la actualización del delito de lavado de dinero o financiamiento al terrorismo. De esta forma surgieron las UIPEs en México.
A cuatro años de haberse tomado los acuerdos en el Consejo Nacional de Seguridad Pública, ha sido escaso el avance de las entidades federativas en la instauración y el funcionamiento de las UIPEs, tal vez por el desconocimiento de la importancia de éstas en el trabajo de prevención de lavado de dinero y los efectos de este delito en el sistema económico o tal vez por el desinterés de las instituciones y los gobiernos. Lo cierto es que en abril de 2016 sólo 15 entidades habían instaurado la UIPEs y son pocas las que operan conforme al acuerdo tomado por el Consejo Nacional de Seguridad Pública. Lo anterior quiere decir que en algunas entidades existen en el papel, pero en la realidad no han sido conformadas.
Llama la atención, en el tema de la instauración y el funcionamiento de las UIPEs, el hecho de que, contrariamente a la adopción del modelo administrativo elegido por la Federación —que en todo caso debería ser el modelo a implementarse en las entidades—, surgieron unidades del tipo judicial o fiscalizador en el Estado de México, San Luis Potosí, Jalisco y Michoacán, entre otros estados de la República.
Entre los estados que siguieron con el tipo administrativo se encuentran la Ciudad de México, Puebla y Zacatecas.
Por su parte, los estados que instauraron la UIPEs en el esquema judicial o fiscalizador, en su legislación la dotaron —además de las tres funciones básicas: recabar, analizar y diseminar información en materia de lavado de dinero— de las funciones de investigación y de ejercicio de la acción de extinción de dominio. A nuestro juicio, esa situación no es adecuada; en primer lugar, porque son temas distintos y, en segundo lugar, porque la principal tarea de la UIPEs es precisamente detectar operaciones y actividades económicas que pudieran constituir lavado de dinero mediante las acciones de recabar, analizar y diseminar información para prevenir y combatir del delito, evitando que los eventuales recursos de procedencia ilícita se integren al sistema económico del Estado y al sistema financiero nacional e internacional.
Creemos que la prevención y el combate al lavado de dinero y la extinción de dominio son temas distintos, toda vez que, si bien ambos forman parte de la estrategia para combatir la delincuencia organizada, la extinción de dominio está contemplada en las recomendaciones del GAFI como el decomiso sin condena, y constituye una acción en contra de los bienes que son producto y objeto o fueron utilizados en un delito, en el caso de México en los delitos de delincuencia organizada, robo de vehículos, enriquecimiento ilícito, trata de personas y delitos contra la salud. Además de que, por lo especial de la extinción de dominio, también requiere la atención total de la institución que la investiga y que tiene la facultad de ejercer la acción penal.
El hecho de que no se siga un modelo específico de UIPEs en las entidades federativas tal vez se deba al hecho de que las instituciones que debían emitir dicho modelo han sido omisas en concretar esa tarea.
Ahora bien, sea el modelo que sea el que elija cada entidad federativa, lo cierto es que las UIPEs deben instaurarse y funcionar para recabar información, analizarla y diseminarla, para prevenir y combatir el lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo, de manera inmediata, pues en los tiempos que vivimos, en que los inversionistas se van del país porque tienen temor de invertir en México, resulta apremiante que las entidades federativas actúen, en la lucha internacional contra este delito, instaurando y poniendo en funcionamiento sus UIPEs, para generar la confianza necesaria para los empresarios, lo cual conlleva una mejor economía, pero, principalmente, el debilitamiento de la delincuencia organizada.
Sin embargo, el éxito de las UIPEs depende de que cuenten con el respaldo político necesario para la adopción de las normas que las crean y, sobre todo, para que reciban los recursos presupuestarios indispensables y logren su funcionamiento óptimo. Si no cuentan con ese respaldo, poco se podrá lograr y pasarán otros cuatro años sin que las entidades coadyuven en el combate al lavado de dinero.
* Licenciado en Derecho por la Universidad de Sonora. Contacto: Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo..
