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La violencia ya es parte de la cotidianidad en México. La mayoría de los ciudadanos al salir a las calles se encuentra con manifestaciones, marchas y bloqueos que les impiden llegar a tiempo a sus actividades, incluso en situaciones de emergencia, para asistir a un hospital o a realizar un trámite relevante. En el camino hay robos tanto en el transporte público, para despojar de sus pertenencias a los ocupantes del taxi, pesero o autobús, como en el transporte privado, cuando las personas detienen la marcha de su vehículo en un semáforo o incluso al transitar en vías rápidas como el Periférico en la Ciudad de México, y son asaltadas. Los delincuentes rompen cristales de las ventanas de los autos para despojar de bolsas, teléfonos celulares o relojes. Los robos ocurren en las casas habitación, en los restaurantes, en los parques, en las calles, en los centros comerciales y en los cines, entre otros lugares. Las noticias que escuchamos en los medios de comunicación hablan de homicidios, secuestros, personas desaparecidas, enfrentamientos, la mayoría de los cuales están ligados al narcotráfico, y se tiene la percepción de que “la delincuencia organizada ha provocado el incremento de homicidios y las disputas por el control de las rutas para el trasiego de drogas, precursores químicos, armas y dinero; crea condiciones de crisis social en zonas de arraigo de organizaciones del narcotráfico. Todos estos fenómenos desestabilizadores del orden social, económico y político configuran un país que se dirige hacia la ingobernabilidad”.1 Para evitarse más complicaciones, las víctimas de estos delitos no denuncian.
El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) realizó un estudio en el que se afirma que la llamada “cifra negra” alcanzó 93.7%, que implica la no denuncia de los delitos.2 Y sin denuncia las autoridades no pueden realizar las investigaciones que conlleven las sanciones correspondientes para los infractores de la ley.
Para realizar todo tipo de delitos, los criminales utilizan armas de fuego que obtienen de manera ilegal. La secretaria de Relaciones Exteriores de México, Claudia Ruiz Massieu, señaló que las autoridades mexicanas han rastreado 70 por ciento de las armas de fuego decomisadas en el país hasta compradores o distribuidores en Estados Unidos. Añadió que 60 por ciento fueron fabricadas en Estados Unidos en comparación con 30 por ciento que son de manufactura europea y 10 por ciento del resto del mundo. Ruiz Massieu también hizo notar la facilidad con la que pueden comprarse armas en Estados Unidos, y destacó la existencia de más de 9,000 tiendas de armas y 23,000 licencias expedidas para ventas de armas en ferias de esta industria y en internet tan sólo en los cuatro estados colindantes con México. Incluso los supermercados tienen inventarios de armas y es muy fácil adquirirlas.3 Por otra parte, las armas de fuego ilegales que fluyen en el tráfico clandestino en México representan una cantidad mayor a las decomisadas. Un estudio de la Cámara de Diputados estima que hay 11 millones de armas ilegales en el país, la mayoría proveniente de Estados Unidos,4 mientras que las armas de fuego legales ascienden a 2.8 millones, según la Secretaría de la Defensa Nacional.5 Estas grandes cantidades de armas ilegales son utilizadas para delinquir, por lo que las autoridades encargadas de la seguridad pública se encuentran frente a un gran reto.
El artículo 132 del Código Nacional de Procedimientos Penales, vigente a partir del 18 de junio de 2016,6 se refiere a las obligaciones del policía en la investigación: “se deberá regir bajo los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en la Constitución”. La actuación de las policías ya no es limitante, sino participativa, bajo la conducción del Ministerio Público, con fundamento en el artículo 21 de nuestra Carta Magna, el cual establece que la policía no sólo actuará en la investigación en casos de flagrancia, sino como primer respondiente conforme al protocolo de actuación vigente a nivel nacional.
Lo anterior quiere decir que la policía tiene la atribución de recibir denuncias y reunir elementos de prueba en la escena del crimen, los cuales entregará a la Policía Ministerial para que, en conjunto con el Ministerio Público y los peritos correspondientes, integren una carpeta de investigación con el fin de determinar si existe o no responsabilidad penal. Esta investigación será libre y disciplinada por los principios de licitud y de libertad probatoria, así como de reserva y registro, sistematizándose como un procedimiento de obtención libre de información que ha sido conseguida sin vulnerar los derechos humanos de los ciudadanos.
En este sentido, el primer respondiente es el policía que tiene el primer contacto con el ciudadano que denuncia o con el hecho delictivo. El protocolo de actuación en comento contiene una serie de formatos que deben llenar los policías, como el “Informe del uso de la fuerza”, que tiene su fundamento en el artículo 132, fracción IV, del Código Nacional de Procedimientos Penales, el cual señala que la obligación del policía es “impedir que se consumen delitos o que los hechos produzcan consecuencias ulteriores. Especialmente estará obligado a realizar todos los actos necesarios para evitar una acción real, actual o inminente y sin derecho, en protección de bienes jurídicos de los gobernados a quienes tiene la obligación de proteger”. Dicho informe deberá ser requisitado debiendo registrar los datos generales del evento en que se usó la fuerza, la fecha, el lugar, la hora, los nombres, la situación que originó dicho uso de la fuerza y el nivel de dicha fuerza empleado.
Respecto del uso de la fuerza, el Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley,7 derivado de la Resolución Oficial de la Asamblea de las Naciones Unidas, señala en su artículo 3 que “los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán usar la fuerza sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el desempeño de sus tareas”. Por su parte el actual sistema de justicia penal establece que la función policial se regirá por tres principios determinantes para que el uso de la fuerza sea legítimo: oportunidad, proporcionalidad y responsabilidad:
1. El principio de oportunidad establece que la fuerza debe utilizarse en el momento adecuado.
2. El principio de proporcionalidad exige que el tipo y la cantidad de fuerza sean los estrictamente necesarios.
3. El principio de responsabilidad8 señala que esta responsabilidad debe recaer en quien decide emplear el uso de la fuerza.
A pesar de que esta normatividad internacional y el sistema nacional de justicia penal contemplan el uso de la fuerza por las policías, la verdad es que su empleo en los casos de flagrancia establecidos por la ley, o para proteger bienes jurídicos de los ciudadanos y para preservar el orden público, no se encuentra previsto en una ley a nivel nacional. Cabe mencionar que sólo existen cinco leyes estatales sobre el particular: la del Distrito Federal, de 2008; la Oaxaca, de 2011; las de Puebla y Morelos, de 2014, y recientemente la aprobada en el Estado de México en 2016 (pendiente de entrar en vigor hasta que la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelva acción de inconstitucionalidad).9 La correspondiente al Distrito Federal se tendrá que adecuar con el cambio de su nuevo status a Ciudad de México.
Sin embargo, las anteriores “son leyes que necesitan mayores mecanismos de supervisión y control que garanticen la correcta aplicación y el rendimiento de cuentas de su desempeño en el ejercicio del poder que se les confiere”.10 De lo anterior se puede deducir que existe un vacío jurídico en muchos estados de la República en relación con el uso de la fuerza por las policías.
Los representantes de los derechos humanos a nivel nacional e internacional han coincidido en sus recomendaciones a las autoridades encargadas de la seguridad pública en México sobre la regulación del uso de la fuerza. Sostienen que los lineamientos de uso de la fuerza que ya no están vigentes o que sólo competen a la Policía Federal se deben actualizar y que se debe elaborar una Ley Nacional para el Uso Legítimo de la Fuerza por las Policías.
1. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), en su recomendación 3VG /2015, del 24 de noviembre de 2015, sobre la investigación de violaciones graves a los derechos humanos, por el uso excesivo de la fuerza, atribuida a la policía federal, con motivo de los hechos ocurridos el 6 de enero de 2015 en Apatzingán, Michoacán, indica que se deben “actualizar los lineamientos generales para la regulación del uso de la fuerza pública por las instituciones policiales de los órganos desconcentrados en la Secretaría de Seguridad Pública”.11
2. La CNDH, en su recomendación 4VG /2016, del 18 de agosto de 2016, sobre los hechos ocurridos el 22 de mayo de 2015 en Rancho del Sol, municipio de Tanhuato, Michoacán, donde por el enfrentamiento de civiles armados y elementos de la policía federal resultaron muertos tanto civiles como policías federales, indica que se deben “actualizar los lineamientos generales para la regulación del uso de la fuerza pública por las instituciones policiales de los órganos desconcentrados en la Secretaría de Seguridad Pública”,12 o, en su caso, ajustarlos a los estándares internacionales en la materia, y que se envíen a CNDH las constancias que acrediten su cumplimiento.13
3. El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Zeid Ra’ad Al Hussein, en sus 14 recomendaciones al Estado mexicano, publicadas el 20 de octubre de 2016, sugiere al gobierno federal la creación de una Ley de Uso de la Fuerza.14
Las recomendaciones de la CNDH ponen énfasis en la actualización de los lineamientos generales para la regulación del uso de la fuerza pública por las instituciones policiales de los órganos desconcentrados en la Secretaría de Seguridad Pública, porque durante la administración de Enrique Peña Nieto desapareció la Secretaría de Seguridad Pública y sus funciones pasaron a ser parte de la Secretaría de Gobernación. Sin embargo, para la Organización de las Naciones Unidas la actualización de dichos lineamientos es insuficiente, pues en su recomendación exige a México que implemente una Ley de Uso de la Fuerza de carácter general para los policías.
Esta ley tendría competencia en el ámbito nacional, es decir, funcionaría para los policías de los tres órdenes de gobierno. Asimismo, conforme a los tratados internacionales, en una Ley de Uso de la Fuerza resultaría imprescindible contemplar la capacitación de los policías para usar la fuerza, así como avalar su legitimidad mediante una certificación, independiente de la licencia oficial colectiva que se otorga a las instituciones de seguridad que utilizan armas de fuego en el ejercicio de sus funciones, y aplicar exámenes de control de confianza.
En cuanto a la certificación, sería muy interesante llevar un registro de los policías que usaron la fuerza y las circunstancias en que lo hicieron, con el objetivo de realizar una evaluación a nivel nacional que permitan a las autoridades encargadas de la seguridad pública llevar a cabo análisis de inteligencia policial que los apoye en la toma de decisiones.
Una Ley General para el Uso Legítimo de la Fuerza también deberá determinar las responsabilidades de los policías en caso de que hagan mal uso de las armas de fuego a su cargo, en el ejercicio de sus funciones.
Por otra parte, a diferencia de otras profesiones, la del policía es una actividad de alto riesgo, pues éste se juega la vida todos los días para proteger a los ciudadanos frente a una delincuencia que cuenta con miles de armas de fuego ilegales para delinquir. Por eso, la nueva ley deberá reconocer que el policía merece el respeto de la sociedad y que éste tiene derecho a acceder a una vida digna como cualquier ciudadano, porque cuando se despoja de su uniforme y de su arma, también llega a su casa donde lo espera su familia.
Las corporaciones policiales requieren la garantía de que, si actúan correctamente al ejercer su facultad de hacer uso de la fuerza, con apego a la ley, se legitimará la operación policial con pleno respeto a los derechos humanos, los cuales no sólo protegen a quienes infringen la ley, sino también a los elementos de los cuerpos policiacos que al hacer uso legítimo de la fuerza pueden ser agredidos o juzgados de manera arbitraria, dada la falta de reglas claras en este tipo de eventos.
En un documento publicado en 201215 la CNDH señala que los policías tienen los siguientes derechos: 1) Gozar sin excepción de los derechos humanos y sus garantías, establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y que les son reconocidos a todos los ciudadanos y personas que se encuentran en nuestro país; 2) Percibir un salario digno, justo y remunerador, acorde con las características del servicio que realizan, así como de las demás prestaciones que por ley se establezcan en su beneficio; 3) Recibir el respeto y la consideración de la comunidad a la que sirven; 4) Ser asesorados y defendidos jurídicamente por la Secretaría de Seguridad Pública, o equivalentes, en forma gratuita, en el supuesto de que, por motivos del servicio y a instancia de un particular, sean sujetos de algún procedimiento que tenga por objeto fincarles responsabilidad penal o civil; 5) En caso de ser indiciados o sentenciados y encontrarse sujetos a prisión preventiva o a pena privativa de la libertad, deberán permanecer en los establecimientos ordinarios, pero ubicados en áreas especiales para policías, separadas y diferentes a las que se destinen para el resto de los procesados o sentenciados; 6) Recibir oportuna atención médica y tratamiento adecuado, cuando sean lesionados en cumplimiento de su deber; en caso de extrema urgencia o gravedad, deberán ser atendidos en la institución médica privada o pública más cercana al lugar donde se produjeron los hechos, sin costo alguno.
En diversas situaciones los policías son cuestionados por su actuación y sus derechos humanos son vulnerados. La mayoría de las veces son separados de sus cargos acusados de incurrir en responsabilidad en el ejercicio de sus funciones. Pero aunque después de las investigaciones correspondientes resulte que su actuación fue conforme a Derecho, ya no son restituidos en su cargo, dada su calidad de trabajador de confianza.16 De igual manera, cuando eventualmente resultan agredidos y lesionados, no se les proporciona la atención médica oportuna que requieren. Y si bien es cierto que existen muchos casos en que la actuación del policía no se ajusta a la ley, también lo es que hay muchos otros casos más en que sucumben ante los truculentos argumentos jurídicos de la defensa de los delincuentes. Asimismo, hay policías que desaparecen o mueren en el ejercicio de sus funciones y no siempre reciben el apoyo de las instituciones a las que sirven, por lo cual también resulta necesario regular estos casos.
Existen avances positivos a favor de esa regulación. Por ejemplo, la Comisión Nacional de Seguridad informó en la voz del comisionado general de la Policía Federal, Manelich Castilla Craviotto: “230 elementos operativos de la División de Inteligencia de la Policía Federal se capacitan en las materias de función policial y derechos humanos, ya que la actuación policial demanda el dominio de los principios en materia de derechos humanos para garantizar que los delincuentes enfrenten la ley y no queden impunes.17 Por su parte, durante la XV Sesión Ordinaria de la Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pública se acordaron las bases para la creación de la Unidad de Atención, Protección y Defensa de los Derechos Humanos de los Policías.18
En conclusión, una Ley Nacional para el Uso Legítimo de la Fuerza constituiría un avance en materia de derechos humanos y contribuiría a disminuir el ciclo de la violencia en el que está inmerso nuestro país.
* Licenciada en Derecho por la UNAM, maestra y doctoranda en administración pública por la Universidad Anáhuac México Norte.
1 José Reyez, Contralinea.com, “Seguridad nacional. México, al borde del colapso”. Disponible en http://www.contralinea.com.mx/archivo-revista/index.php/2016/08/07/seguridad-nacional-mexico-al-borde-del-colapso/. Consultado el 7 de agosto de 2016.
2 El Economista, “Suben delitos sin denuncia en 2015 por desconfianza: INEGI”. Disponible en http://eleconomista.com.mx/sociedad/2016/09/28/suben-delitos-sin-denuncia-2015-desconfianza-inegi. Consultado el 13 de octubre de 2016.
3 James Bargent, Insight Crime, Centro de Investigación de Crimen Organizado, Segunda Conferencia de Estados Parte del Tratado sobre el Comercio de Armas. Disponible en http://es.insightcrime.org/noticias-del-dia/ministra-mexicana-afirma-leyes-control-armas-estados-unidos-alimentan-violencia-criminal. Consultado el 24 de agosto de 2016.
4 Rafael López y Francisco Mejía, Milenio, “En 3 sexenios han incautado 234 mil 738 armas”. Disponible en http://www.milenio.com/policia/armas_incautadas_en_Mexico-portacion_de_armas-armas_ilegales-decomiso_de_armas_0_839316073.html?print=1#. Consultado el 31 de octubre de 2016.
5 Idem.
6 Código Nacional de Procedimientos Penales, 37a ed., Raúl Juárez Carro Editorial, p. 550.
7 Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, resolución 34/169 de la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobada y proclamada en la 106 sesión plenaria el 17 de diciembre de 1979. Disponible en https://www.scjn.gob.mx/libro/InstrumentosCodigo/PAG0753.pdf.
8 Alejandro Fontecilla Pinto, Fuerza policial: principios y procedimientos, Instituto para la Seguridad y la Democracia, A.C., México, 2014, p. 1.
9 Laura Muñoz Ramírez, Animal Político, “¿Y las legislaciones sobre el uso de la fuerza?” Disponible en http://www.animalpolitico.com/blogueros-seguridad-180/2016/08/15/las-legislaciones-uso-la-fuerza-policial/. Consultado el 15 de agosto de 2016.
10 Idem.
11 Cf. Recomendación 3vg /2015 sobre la investigación de violaciones graves a los derechos humanos, por el uso excesivo de la fuerza que derivó en la privación de la vida de V44, V45, V46, V47 y V52, así como la ejecución extrajudicial de V49, atribuida a la Policía Federal, con motivo de los hechos ocurridos el 6 de enero de 2015, en Apatzingán, Michoacán, México, 24 de noviembre de 2015. Disponible en http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Recomendaciones/ViolacionesGraves/RecVG_003.pdf.
12 Vid. Diario Oficial de la Federación, “Acuerdo 04/2012 del secretario de Seguridad Pública, por el que se emiten los lineamientos generales para la regulación del uso de la fuerza pública por las instituciones policiales de los órganos desconcentrados en la Secretaría de Seguridad Pública”, 23 de abril de 2012.
13 Cf. Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Recomendación 4VG /2016, 18 de agosto de 2016. Disponible en http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Recomendaciones/ViolacionesGraves/RecVG_004.pdf.
14 Cf. Recomendaciones para México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Sr. Zeid Ra’ad Al Hussein, resultado de su visita oficial al país en octubre de 2015. Disponible en http://hchr.org.mx/images/doc_pub/RecomendacionesMX_AltoComisionadoDH_ES.pdf. Consultado en marzo de 2016.
15 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Principales derechos y deberes de la policía, CNDH, México, pp. 1 y 5.
16 Cf. el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 175ª ed., Porrúa, México, 2015, p. 211.
17 Vid. Juan Carlos Alarcón LópezPrioritario conocimiento de derechos humanos para combatir la delincuencia y la impunidad: Manelich Castilla, Noticias MVS, “Prioritario conocimiento de derechos humanos para combatir delincuencia e impunidad: Manelich Castilla”. Disponible en http://www.noticiasmvs.com/#!/noticias/prioritario-conocimiento-de-derechos-humanos-para-combatir-la-delincuencia-y-la-impunidad-manelich-castilla-412. Consultado el 29 de octubre de 2016.Prioritario conocimiento de derechos humanos para combatir la delincuencia y la impunidad: Manelich Castilla Prioritario conocimiento de derechos humanos para combatir la delincuencia y la impunidad: Manelich Castilla Prioritario conocimiento de derechos humanos para combatir la delincuencia y la impunidad: Manelich Castilla Prioritario conocimiento de derechos humanos para combatir la delincuencia y la impunidad: Manelich Castilla Prioritario conocimiento de derechos humanos para combatir la delincuencia y la impunidad: Manelich Castilla Prioritario conocimiento de derechos humanos para combatir la delincuencia y la impunidad: Manelich Castilla Prioritario conocimiento de derechos humanos para combatir la delincuencia y la impunidad: Manelich Castilla
18 Cf. Reunión de Comité de Derechos Humanos, Asamblea Plenaria de la XV Sesión Ordinaria de la Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pública, cuyo objeto fue sentar las bases para la creación de la Unidad de Atención, Protección y Defensa de los Derechos Humanos de los Policías, 3 de octubre de 2016.
