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El presente artículo es un acercamiento al fenómeno denominado “turismo electoral” (técnicamente domicilio irregular). Entre ambos conceptos existe una distinción de naturaleza cualitativa. A lo largo de este documento se muestra que, además de las implicaciones que tiene el “turismo electoral” para la construcción de la democracia, se puede observar desde la óptica de la vulnerabilidad del voto, pues en muchos casos se aprovechan las condiciones socioeconómicas de la población para obtener objetivos electorales, como obligar a un grupo de ciudadanos o ciudadanas a mover su domicilio para participar en determinados procesos.
Aquí se describe el diagnóstico sobre la situación actual y se plantean las acciones implementadas por la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE) para el combate de esta práctica tipificada como delito electoral por el artículo 13, fracción I, de la Ley General en Materia de Delitos Electorales (LGMDE).
Antecedentes
El delito de alteración al Registro Federal de Electores (RFE) cuenta con una modalidad mediante la cual se aportan datos falsos respecto del domicilio que supuestamente habita el ciudadano. Técnicamente se definió como domicilio irregular. Se persigue caso por caso en virtud de que la comisión del ilícito es individual. Sin embargo, la FEPADE y el Instituto Nacional Electoral (INE) hemos detectado un fenómeno de movilización masiva que el propio dictamen de expedición de la LGMDE denominó “turismo electoral”. En síntesis, dicho fenómeno puede definirse como el cambio de domicilio de un grupo numeroso de personas de un municipio o entidad a otro, generalmente colindante. Los ciudadanos que realizan estos movimientos acuden a los módulos de atención ciudadana del INE para solicitar una credencial de elector con un domicilio diferente al que tienen registrado. Los movimientos efectuados quedan asentados en el RFE, el cual contiene los datos de identificación de todos los ciudadanos y las ciudadanas con derecho a votar y constituye un requerimiento esencial para garantizar la integridad y la confiabilidad de los procesos electorales al establecer información fidedigna de los electores.1
De manera periódica, el INE implementa mecanismos de depuración del RFE con el objetivo de detectar inconsistencias en los registros. A partir de sus administraciones actuales, el INE y la FEPADE han desarrollado esquemas de detección y verificación concomitantes a las campañas de actualización, con el fin de impedir que dichos movimientos irregulares afecten el sentido del voto ciudadano. El cambio significativo en el número de ciudadanos inscritos en diferentes municipios, distritos o entidades federativas, con respecto a periodos previos constituye un punto de atención por alteración al registro. Una vez identificados esos casos, se realizan visitas de verificación de campo, y al corroborar que existen inconsistencias se constata que el RFE fue alterado.2
Esta conducta está tipificada como delito electoral en el artículo 13 de la LGMDE, y hasta la entrada en vigor de dicha ley, en el artículo 411 del Código Penal Federal, y es facultad de la FEPADE su prevención, investigación y persecución. Al identificar la alteración del registro, el INE presenta las denuncias ante la FEPADE para que ésta investigue los hechos y, en caso de determinar la existencia de un delito, que el expediente sea consignado ante el juez o, en el nuevo sistema procesal penal acusatorio, se solicite la audiencia inicial. También puede ser que, de oficio, la FEPADE inicie las indagatorias cuando tenga conocimiento de la noticia criminal por cualquier medio, sea por la actuación conjunta con el INE, por despliegues ministeriales o cuando recibe denuncias ciudadanas o de partidos políticos u organizaciones de la sociedad civil.
Cambios en la ley en materia de turismo electoral
Uno de los cambios más importantes en el Código Penal Federal (CPF) y la Ley General en Materia de Delitos Electorales es que ésta ya establece como delito no sólo la alteración del RFE sino también las conductas relacionadas con la solicitud o la promoción para que una o varias personas entreguen información falsa al RFE, padrón electoral o listado de electores. El CPF tipificaba la alteración al RFE, no así los actos que lo promueven, que ahora agravan la pena. La legislación establece un agravante hasta de una mitad más de la sanción a los instigadores.
El objetivo de esta modificación es claro: perseguir a los instigadores que buscan un beneficio electoral y no a las personas que, dada su condición de pobreza, son utilizadas por obtener una contraprestación económica, derivada de su vulnerabilidad. Perseguir a los instigadores y no criminalizar la pobreza, ésa ha sido la dinámica de la administración actual. Cabe señalar que, acorde con esta política ministerial, el nuevo sistema procesal penal acusatorio permite, como criterio de oportunidad, que si las personas que, habiendo cometido el ilícito, aportan información esencial eficaz para perseguir un delito (por ejemplo, datos de identificación del instigador) y se comprometen a testificar en juicio, pueden obtener dicho beneficio procesal.
Aunado a lo anterior, la LGMDE establece como segundo agravante, también con una sanción hasta de una mitad más de la sanción, que los actos de solicitud o promoción del turismo electoral se realicen con base en una promesa de empleo, de paga o de entrega de recursos o amenazas.
Finalmente, en su fracción II, el citado artículo 13 establece como conducta delictiva la alteración, falsificación, destrucción, posesión, uso, adquisición, comercialización, suministro o transmisión ilegal de archivos y datos del RFE, con un agravante para el caso en que los sujetos activos sean servidor público, funcionario partidista, precandidato o candidato.
Contexto actual del turismo electoral
La primera averiguación previa relacionada con domicilio irregular se inició en 2007 por hechos ocurridos en el otrora Distrito Federal. Desde esa fecha y hasta el 30 se septiembre de 2016 la FEPADE ha iniciado 6,807 averiguaciones previas por la alteración del RFE a través de domicilio irregular. Lo anterior representa 30.8 por ciento de las averiguaciones previas iniciadas en 22 años de existencia institucional.
El año con mayor registro de estos casos fue 2011, con 1,839 averiguaciones previas. El patrón que se observa es que los años previos a los procesos electorales federales presentan un número mayor de movimientos catalogados como “turismo electoral”. Este fenómeno se presentó en 2011 y 2014, años de preparación del proceso electoral y fechas en las que concluye la etapa de inscripción al RFE (los módulos se cierran los días 15 de enero del año del proceso electoral).
Las entidades federativas que presentan el mayor número de casos por domicilio irregular son el Estado de México (2,219), Veracruz (2,069) y Sonora (485).
En estas entidades federativas se han identificado diversos municipios en los que hay una gran cantidad de casos.
- Estado de México: Texcoco (826), Chimalhuacán (595), Nicolás Romero (216), Ixtapaluca (179) y La Paz (104).
- Veracruz: Boca del Río (622), Coatzacoalcos (451), Veracruz (305), Platón Sánchez (214) y Agua Dulce (117).
- Sonora: Soyopa (139), Bavispe (49), Saric (40) y Divisaderos (38).
En el Estado de México, debido a la movilización de grupos sociales, y en Veracruz y Sonora, por promesas de empleo que partidos políticos y gobiernos realizan a las personas, los tres con objetivos electorales.
Problemática
El “turismo electoral” ha tenido un incremento importante desde que se detectó el primer caso en 2007. De acuerdo con los datos disponibles, una de cada tres averiguaciones previas iniciadas por la FEPADE es por la comisión de este delito. No obstante la gran proporción de casos registrados por esta institución, es importante resaltar dos problemáticas fundamentales que tienen impacto no sólo en democracia del país, sino en aspectos sociales de las personas que están involucradas.
En resumen, el “turismo electoral” tiene dos efectos negativos. Por un lado, la afectación que trae a la contienda democrática a través de la alteración del documento registral de los votantes. Por otro lado, el abuso de la vulnerabilidad social y económica de los ciudadanos que acceden a cometer estos actos, pues el pago económico los mantiene en la marginalidad.
“Turismo electoral” y vulnerabilidad social
El perfil de los ciudadanos involucrados en este tipo de actos no es un asunto menor. El “turismo electoral” tiene como una de sus principales herramientas el engaño a las personas, la promesa de pago económico o en especie, el condicionamiento de empleo, así como el uso de amenazas para que accedan a realizar el procedimiento de cambio de domicilio.
Sin embargo, el problema no termina en el engaño, la promesa o el condicionamiento. La comisión de estas conductas constituye un delito electoral que se sanciona con penas económicas y corporales. Las personas involucradas, además del abuso del que fueron víctimas, se convierten en inculpados por la alteración del RFE. Lo anterior significa una doble problemática que inicia cuando se comete un delito por necesidad económica y continúa con el problema legal al que se enfrenta una vez que se realiza la investigación correspondiente.
En esta fiscalía se han documentado casos de personas engañadas bajo la promesa de recibir dinero, empleo o beneficios públicos, que no se cumplen, y quienes, adicionalmente, enfrentaron el proceso de investigación y la sentencia por el delito cometido. Es decir, nos encontramos ante un círculo vicioso en el que las personas acceden para obtener beneficios por la pobreza en la que viven y debido a esta pobreza en la que viven están condenados a enfrentar a la justicia sin recursos para defenderse.
Por esa razón es posible mencionar que las personas que modifican los datos de su residencia cometen un delito electoral pues vulneran el bien jurídico tutelado de la adecuada función electoral y la contienda electoral, pero a su vez son víctimas de los instigadores que abusan de su escasez de recursos para engañarlos.
Consignaciones exitosas y criterios judiciales.
En la actual administración (febrero de 2015 a septiembre 2016) la FEPADE ha consignado 1,412 averiguaciones previas y ha solicitado seis audiencias iniciales por este delito. En sede judicial, se han logrado obtener 743 órdenes de aprehensión, 135 autos de formal prisión y 105 sentencias condenatorias.
Además, la FEPADE obtuvo sentencia condenatoria en contra de la ex delegada en Lázaro Cárdenas del Río, del ayuntamiento de Cuernavaca, Morelos, quien organizó el traslado de 440 ciudadanos con fines electorales para apoyar a un candidato en Veracruz, a cambio de la entrega de despensas, cobertores y cantidades de dinero en efectivo que oscilaban entre 200 y 320 pesos. Le fue impuesta la pena de tres años de prisión y 70 días multa.
La FEPADE también obtuvo auto de formal prisión en contra de cuatro policías de la Secretaría de Seguridad Pública adscritos a la delegación Coyoacán, a quienes se les atribuye haber acudido a diversos módulos del INE a solicitar la expedición de una credencial para votar con fotografía, proporcionando un domicilio que no les correspondía.
Por otro lado, un juez de distrito en Quintana Roo consideró que la conducta atribuida al indiciado consiste en que aportó datos falsos al reportar su cambio de domicilio al INE, con lo que participó en la alteración al RFE; por lo tanto, si tal accionar pertenece a dos ámbitos del ius puniendi del Estado, esto es, al ámbito administrativo y al ámbito penal, para sancionar la misma conducta infractora, se vulneró el principio de non bis in idem. La fiscalía interpuso recurso de apelación y logró revocar la negativa de orden de aprehensión, ya que no existe el supuesto concurso de normas que señaló el A quo, pues se trata de dos normas de distinta naturaleza, siendo una penal y otra administrativa, máxime que al gozar de autonomía ambas se pueden aplicar de manera conjunta sin que con ello se considere que se está vulnerando el principio de non bis in idem en términos de la estricta observancia de la Constitución mexicana que establece la autonomía de los procesos de responsabilidad.
Principales problemas con la interpretación judicial
Por un lado, los jueces de distrito (confirmado por los magistrados de los tribunales unitarios del segundo circuito en el Estado de México) niegan la solicitud de orden de aprehensión porque consideran que es un delito de resultado material, y por lo tanto no basta con que la parte indiciada aporte datos falsos a la autoridad electoral para realizar el trámite de alta, actualización o cambio de datos al RFE, para que se considere que participó en la alteración del RFE, porque al no recoger la credencial para votar tramitada no se actualiza el nexo causal entre la acción del ciudadano y el resultado material. La FEPADE considera que esto es incorrecto porque sí hay una alteración al registro, aun cuando ésta se depure un año después.
Además, en los casos en que la credencial sí era recogida consideran que el responsable de actualizar el padrón electoral que forma parte del RFE es la autoridad electoral, al ser la que en realidad actualiza los datos que proporcionó el ciudadano, y por lo tanto es su responsabilidad por no verificar con antelación la veracidad de dichos datos (nombre o domicilio); por consiguiente, la parte indiciada no es quien lesiona los principios de certeza, legalidad y objetividad, de los que debe estar investido el RFE. Tampoco se comparte el criterio, en razón de que no puede trasladarse al órgano administrativo electoral toda la responsabilidad del proceso de registro del ciudadano, cuando es el propio solicitante quien, de forma dolosa, presenta documentos falsos para que le sea expedida una credencial.
Por otra parte, los jueces de distrito en el estado de Veracruz niegan órdenes de aprehensión bajo el criterio de prescripción de la acción penal, y pese a ello devuelven el expediente para su perfeccionamiento, en términos del artículo 142 del Código Federal de Procedimientos Penales, lo cual resulta por lo menos cuestionable dado que dicha devolución no conduce a ningún fin práctico.
Asimismo, derivado de la actuación de la FEPADE, los órganos jurisdiccionales comenzaron a negar las solicitudes de orden de aprehensión, bajo un nuevo argumento derivado de que el dictamen de situación registral emitido por el INE no fue ratificado, criterio que no compartimos dado que es un documento público de carácter administrativo, y no así un dictamen emitido por perito oficial. No obstante, se han ratificado todos los dictámenes en sede ministerial, a pesar de que dicha ratificación debía ser, como ha mencionado el más Alto Tribunal del país, para la protección irrestricta de los derechos humanos, en sede jurisdiccional.
Acciones de atención al “turismo electoral”
La FEPADE tiene como ejes de actuación la prevención, la investigación y la persecución de los delitos electorales. Consciente de las condiciones socioeconómicas del país, desarrolla sus tareas bajo la premisa de “no criminalización de la pobreza”, pero con decisión para impedir el “turismo electoral” de cara a los procesos electorales de 2017 y 2018.
De acuerdo con la información y la descripción de los patrones sociales, se diseñó un programa de atención de los problemas derivados del “turismo electoral”. La estrategia está fundada en estrecha coordinación con el INE para el desarrollo de las siguientes acciones:
Sin duda, el fenómeno del “turismo electoral” se ha convertido en un problema en el sistema electoral mexicano, el cual se agrava por el abuso que se ha presentado en contra de grupos vulnerables que son utilizados por instigadores para lograr fines político-electorales.
Como hemos insistido a lo largo de este artículo, el delito tipificado como alteración del RFE se vuelve doblemente lacerante. Por un lado, vulnera la legalidad de la contienda ante el intento de engaño al INE sobre la residencia de las personas y el lugar donde les corresponde ejercer su derecho al voto. Por otro, afecta directamente a las personas involucradas que son orilladas a realizar este tipo de prácticas debido a sus necesidades económicas y el contexto de pobreza en el que viven.
En este sentido, la FEPADE ha puesto especial interés en el tema y ha encontrado en la prevención el mejor camino para atender estos delitos. A través de la fiscalía, se permitirá llegar a los grupos más necesitados con un mensaje de atención para evitar que se conviertan en víctimas, así como a los dirigentes partidistas, particularmente en los ámbitos locales, de que sus conductas son reprochadas por el ordenamiento penal electoral y, por lo tanto, serán perseguidas.
Lo que está en juego es la calidad de la democracia; por eso debe hacerse un llamado a los actores políticos para que tengan una visión de Estado y, en consecuencia, detengan la deleznable práctica del “turismo electoral”.
NOTAS
* Titular de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales.
** Directora de Análisis y Prospectiva de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales.
[1] http://norma.ine.mx/es/web/normateca/glosario-electoral#r.
2 El fenómeno del “turismo electoral” (domicilio irregular) es uno de los medios por los cuales se altera el RFE. El otro es el cambio de identidad, es decir, personas que solicitan una credencial con un nombre diferente al suyo. Estos cambios son identificados mediante programas de detección de características fisionómicas y dactilares.
