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La reforma constitucional del pasado 24 de febrero en materia laboral implica una serie de tareas —que deberán atenderse en nueve meses— que el autor detalla en este artículo, a manera de hoja de ruta, sin dejar de lado un análisis crítico de los aspectos más importantes que involucra.
Propongo dos miradores para analizar la reforma que contiene el nuevo modelo de justicia laboral.
Desde el mirador federalista, la reforma se inscribe en esa oleada reductiva de las facultades de las entidades federativas que ha desdibujado nuestro federalismo. Lo confirma la nueva competencia federal exclusiva señalada con el número 1 del añadido inciso C a la fracción XXXI del apartado A del artículo 123 constitucional: el registro de todos los contratos colectivos de trabajo y las organizaciones sindicales, así como de todos los procesos administrativos relacionados, del cual se encargará el organismo nacional descentralizado, responsable igualmente de conducir la etapa conciliatoria obligatoria en el ámbito federal.
Lo reafirma la disposición transitoria de transferir los procedimientos en trámite en las juntas de conciliación hacia los juzgados del Poder Judicial, sin ninguna posibilidad de hacerlo conforme a sus condiciones particulares, materiales y presupuestarias. Lo anterior sin desconocer las posibles implicaciones de inconstitucionalidad. No abundaré aquí en este aspecto.
Desde el mirador jurisdiccional, el tránsito de la impartición de justicia en aquellos tribunales administrativos con facultades jurisdiccionales, hacia el Poder Judicial, sin duda abona al principio de unicidad judicial que en nuestro país no acaba de concretarse. Recuérdese la incorporación-desincorporación de los tribunales electorales al poder público facultado para impartir justicia, conforme a los vaivenes de la política nacional. Es también un acercamiento a los estándares internacionales de la justicia laboral.
En esta órbita, la reforma quedó incompleta al evadir la adhesión al gran sistema jurisdiccional de los tribunales laborales burocráticos que mantendrán su condición de administrativos, con el mismo esquema tripartito ahora tan cuestionado. Cabe preguntarse si su funcionamiento no está igualmente contaminado como el de las ahora extintas juntas por su pertenencia al Poder Ejecutivo, y acaso más cuando éste comparece en calidad de patrón.
Igual que sucedió al nuevo sistema de justicia penaI identificado con los juicios orales, indebidamente se refiere a la reforma laboral únicamente por la desaparición de las juntas de conciliación y arbitraje. En ambos casos la visión es corta y carente de la didáctica necesaria para explicar la génesis y la trascendencia de los cambios en el sistema jurídico nacional. Las consecuencias están a la vista: el procedimiento penal ahora vigente no acaba de asimilarse en todo su contexto por una sociedad agraviada que rechaza las nuevas reglas al no compartir su contenido. El mismo riesgo está latente ahora.
La reforma laboral debe entenderse, en su conjunto, como una apuesta del Estado a la modernización de las relaciones entre los factores de la producción a favor de la economía —también respuesta a los mandamientos globales—, en tanto establece otras fórmulas para alcanzar el equilibrio entre capital y trabajo; pasa por la impartición de justicia cuando sustituye el añejo modelo de los tribunales administrativos surgido de la Revolución, enmarcándola en el concepto de justicia cotidiana, y tiene impacto en la democratización de los sindicatos.
La reforma modifica el régimen de la huelga y acota los paros; hace obligatoria la etapa conciliatoria; establece principios procesales; garantiza la representación legítima de las y los trabajadores; transparenta los procedimientos, y crea instituciones. Ése es su calado.
Es entendible que el impacto mayor apunte a la sustitución del modelo de justicia laboral que tampoco consiste en la simpleza de quitar a unos para poner a otros. Hay una lógica que requiere explicarse a partir de los resultados producidos en los Diálogos por la Justicia, ejercicio que propuso modernizar las instancias de conciliación para hacer que los conflictos se resuelvan de forma amigable y dejar aquélla bajo la responsabilidad de poderes judiciales independientes.
El diagnóstico previo identificó dos problemáticas generales: una en el interior de los tribunales del trabajo, y la otra relativa a los justiciables. Ambas deben estar presentes en el momento de las consecuentes definiciones legislativas y judiciales. De la primera problemática quedaron señaladas: una conciliación desaprovechada; falta de modernización y agilización de procedimientos mediante el uso adecuado de tecnología de información; ausencia de implementación del juicio en línea; carencia de un órgano de inspección del funcionamiento de las juntas; falta de obligatoriedad de la adopción de criterios por reiteración; deficiencia en la implementación del servicio profesional de carrera; limitación y cuestionamiento a la independencia de las juntas, sobre todo en el ámbito local; insuficiencia de mecanismos que promuevan el convenio fuera de juicio; dificultad en la ejecución de los laudos; práctica de retraso en notificaciones y exhortos; ausencia de un esquema de organización que permita concentrar los recursos humanos y materiales con que se cuenta en las áreas más problemáticas o que demandan mayor atención; insuficiencia administrativa, y diversas prácticas de corrupción.
De la segunda problemática, la referida al justiciable, se apuntaron: uso indebido de la conciliación, ya que con cierta regularidad se recurre a los tribunales con la idea de lograr una disminución de las obligaciones mínimas legales; simulación de un abandono del empleo que pudiera interpretarse como un despido; despidos injustificados que simulan renuncia u ofertas de reinstalación del trabajador; abuso del principio de oralidad; ofrecimiento excesivo de pruebas y de los medios de impugnación de los laudos; abuso del amparo (todo con el fin de prolongar la duración de los procedimientos; presencia de contratos de protección patrona; sindicatos fantasma que desconocen los trabajadores, y demora de los recuentos sindicales para la titularidad de contratos colectivos.
Las soluciones propuestas advirtieron una intención primordial: “Transformar, a profundidad, tanto los incentivos que subsisten en el marco legal vigente, como los procedimientos y actuaciones de las instituciones del Estado encargadas de impartir la justicia laboral, factores que hoy constituyen una limitante para que ésta llegue con la celeridad, economía y seguridad que demandan los ciudadanos”.
Se establecieron tres tipos de soluciones:
1ª. Actualización de disposiciones contenidas en los ordenamientos que rigen los procedimientos de carácter laboral. Éstas, por una parte, son obsoletas respecto a la realidad de las relaciones laborales y, por otra, no han cumplido por completo su cometido, de manera que resulta necesario rediseñar, abundar o precisar los preceptos de esos cuerpos normativos, para lograr su eficaz cumplimiento.
2ª. También se identificaron prácticas exitosas de los distintos tribunales, a nivel federal y locales, así como experiencias que se han implementado con resultados positivos, para mejorar el ejercicio de la práctica profesional, la prestación del servicio público de conciliación, y de impartición de justicia laboral, con la intención de adaptar, perfeccionar y establecer dichas experiencias como norma estándar en todas las instituciones encargadas de impartir justicia laboral cotidiana. Estas experiencias implican, entre otras, la simplificación de trámites y procedimientos, la necesaria mejora en diversos procesos administrativos y tecnológicos, la profesionalización de personal que labora en los tribunales laborales y el fortalecimiento de las capacidades técnicas y de ejercicio presupuestal de los órganos encargados de impartir justicia laboral.
3ª. Se identificaron ambigüedades y vacíos legales que han propiciado que las diligencias, actuaciones, fallos y resoluciones de la autoridad carezcan de la fuerza y contundencia suficiente para su plena ejecución, y con ello garantizar transparencia, certidumbre jurídica y el cabal cumplimiento de las decisiones y resoluciones de los tribunales laborales.
Por lo tanto, se proponen medidas que otorguen nuevas facultades o amplíen las atribuciones de las autoridades directamente responsables de impartir justicia laboral, o de aquellas dependencias o entidades públicas que sean coadyuvantes en dichos procesos.
Vigente la reforma, en lo práctico habrá que considerar aspectos como la permanencia de la defensa gratuita de los trabajadores, hasta ahora ejercida por las procuradurías de la defensa del trabajo, y en caso de acordarse también su desaparición y la transmisión de sus funciones a la defensoría de oficio, mantener su carácter especializado.
En lo inmaterial deberá trabajarse en permear la lógica del funcionamiento del Poder Judicial entre los justiciables y la abogacía litigante, y, de igual manera, los valores del Derecho laboral mexicano entre los juzgadores, así como la aplicación de las disposiciones internacionales en la materia. De gran utilidad será adentrarse en la ancha experiencia de los países iberoamericanos, donde la justicia laboral ya se imparte desde el Poder Judicial, asimilar sus buenas prácticas y evitar posibles vicios.
De la adecuada organización y eficaz funcionamiento de la instancia conciliatoria, que la reforma mantiene vinculada al Poder Ejecutivo, dependerá un decantamiento para hacer llegar al Poder Judicial sólo aquellos asuntos de irremediable litigio, lo cual puede generar mayor calidad en su trámite y resolución. Para ello deberá emitirse la reglamentación correspondiente, federal y local.
El Poder Judicial tiene la oportunidad de innovar, sin alejarse de la naturaleza de quienes le demandarán justicia laboral y le reclamarán las repercusiones de sus sentencias en la economía regional. Esto es: provocar que sus nuevas instancias actúen como auténticos tribunales de lo social, conforme la definición utilizada en la iniciativa presidencial de la reforma constitucional ahora aplicable.
Con independencia de la evidente problemática que afrontan las entidades federativas para dar cumplimiento en el término de un año, contado a partir del 25 de febrero inmediato anterior, habrá que atender: el proceso legislativo de armonización de las leyes locales con las respectivas disposiciones constitucionales; la organización e instalación física de las instancias jurisdiccionales; la selección de jueces de lo laboral; la capacitación del personal necesario para su funcionamiento; el traslado a los juzgados de los procesos en curso en las juntas de conciliación y arbitraje; el traspaso de los registros sindicales y contractuales a la instancia federal; la organización e instalación de los centros de conciliación; el trámite de cierre de las juntas, y, fundamentalmente, la obtención de recursos para hacer todo ello. Independientemente, insisto, habrá de cuidarse la prevalencia del sentido social de nuestro Derecho laboral.
La reforma laboral va. Conforme a lo ordenado en el decreto que la contiene, estará funcionando en todo el país en febrero de 2018, siempre y cuando el Congreso de la Unión y las legislaturas locales cumplan con el mandato de realizar las adecuaciones legislativas correspondientes en el término de un año iniciado el pasado 25 de febrero. Se antoja corta la vacatio legis, cuando la experiencia confirma que los tiempos del Poder Legislativo no siempre corresponden a los del calendario regular, o de plano incumplen con los ordenamientos votados en sus cámaras.
En ese mismo rubro se inscribe el funcionamiento del organismo descentralizado federal al que se encargará la función conciliatoria, así como la designación de su titular con la participación del presidente de la República, facultado para proponer la terna respectiva a la Cámara de Senadores, el mismo año que empezó con la vigencia de la reforma.
Por otra parte, el tercero de los transitorios hace ilimitado aquel plazo fatal y anuncia la posibilidad de posponer el funcionamiento del nuevo sistema de justicia laboral condicionándolo al inicio de operaciones de los nuevos organismos laborales, lo cual advierte que no necesariamente inicie al mismo tiempo en todas las entidades federativas, ni en la Federación.
Será entonces la voluntad política el impulso o freno para hacer efectiva la festejada reforma. Recuérdese el lento camino para culminar la implementación del nuevo sistema de justicia penal que sólo hasta el inicio del actual gobierno federal tuvo la decisión de hacerlo funcionar dentro del término de ocho años que ya se acercaba a su fin, mediante una notoria y bien estructurada presión hacia los gobiernos locales y la judicatura federal.
En consecuencia, la transferencia de procedimientos, expedientes y documentos de las desaparecidas a las nuevas autoridades laborales tampoco tiene temporalidad; así se desprende del artículo sexto de los transitorios del decreto que no la señala. Conforme a la sabida competencia constitucional, la establecerán los ordenamientos locales.
* Miembro del Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México.
