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El Sistema Nacional de Fiscalización venía construyéndose a través de la iniciativa del auditor superior de la Federación, quien, al presentar el Informe del Resultado de Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2008, el 17 de febrero de 2010, expuso la necesidad de establecer un Sistema Nacional de Fiscalización (SNF).
Entre 2010 y 2015 se tuvieron reuniones anuales de este sistema, integrado por la Auditoría Superior de la Federación (ASF), la Secretaría de la Función Pública (SFP), los órganos internos de control de la administración pública federal, las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas y los órganos estatales de control, donde las partes en colaboración llevaron a cabo acciones de coordinación en materia de fiscalización. A partir de 2014 se invitó también a las contralorías internas de los organismos constitucionalmente autónomos.
Sin embargo, aunque la Auditoría Superior de la Federación fue activa promotora de esta iniciativa, y que de ella resultaron varios aportes muy significativos, como las bases generales de coordinación y las bases operativas para el funcionamiento del sistema, el hecho es que no existía un marco legal que diera sustento a la existencia de semejante sistema e hiciera de algún modo vinculantes sus decisiones. Se trataba, esencialmente, de una instancia de comunicación y de promoción de la coordinación interinstitucional.
Con la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción se otorga existencia formal al Sistema Nacional Anticorrupción y se crean las bases para la coordinación y la distribución de facultades entre la ASF y las entidades locales de fiscalización. Con estas reformas surge un nuevo paradigma que se expresa en el fortalecimiento y la coordinación de los diferentes participantes, por lo que se generan dos caras: un sistema nacional y los sistemas estatales.
Con la legislación que crea el Sistema Nacional Anticorrupción se conforma un sistema principal con varios subsistemas vinculados, cuyos objetivos son los siguientes: a) coordinación, b) control de recursos, c) prevención y detección, d) persecución y sanción y e) fiscalización superior.
Situación actual de la fiscalización del gasto federalizado
Las entidades federativas reciben recursos de la Federación a través de varios mecanismos que componen el gasto federalizado, los cuales se clasifican en dos grandes rubros:
- Transferencias condicionadas programables, a través de ocho fondos, que sí son fiscalizables por la ASF.
- Transferencias no condicionadas o no programables, que corresponden a las participaciones federales. Éstas, dado que se consideran ingresos propios de las entidades, no son auditables por la ASF.
Según datos del Informe de la Cuenta Pública de la ASF, en 2012 la proporción del gasto federalizado se distribuyó en 63.2 por ciento programable y 36.8 por ciento no programable.
En el esquema que existía con anterioridad a la reforma anticorrupción y la nueva Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación de 2016, la ASF celebraba convenios con las entidades de fiscalización superior locales (EFSL) que realizaban la fiscalización de las participaciones federales.
En cambio, con el nuevo esquema, la ASF estará en condiciones de realizar directamente este tipo de fiscalización, pudiendo celebrar también convenios para tal efecto.
Los retos que afrontaremos
En materia de fiscalización superior en los gobiernos subnacionales tenemos muchos y grandes retos. Los últimos años han circulado análisis e información que apuntan a un serio problema de rendición de cuentas respecto del destino de los recursos públicos y la calidad del gasto de los gobiernos locales.1
Así, por ejemplo, Otto Granados señala que entre los problemas de la tendencia reciente está el que “gobernadores y alcaldes se acostumbraron a no cobrar impuestos locales ni a mejorar su recaudación local, pues para eso tienen a la Federación. La proporción de ingresos propios de los estados es, en promedio, de apenas el 9.4 por ciento de sus ingresos totales y de 20.3 por ciento en el caso de los municipios. Hay 21 estados cuyos ingresos propios representan aún menos: tan sólo entre 2 y 7 por ciento de sus ingresos totales. Esa anemia fiscal les facilita una cómoda situación pues no se ven obligados a mejorar sus finanzas públicas, no irritan a las clientelas locales y trasladan los costos políticos a la Federación”.2
A su vez, “en los últimos 15 años la deuda de los estados mexicanos ha crecido de manera constante. En 1997 el total de la deuda subnacional era, en términos reales, 103,000 millones de pesos. Para diciembre de 2011 el monto de la deuda se había triplicado. A pesar de este comportamiento, el endeudamiento de los estados ha sido poco estudiado y sólo recientemente ha cobrado importancia”.3
Merino nos recuerda que “entre 1990 y 2010 las participaciones fiscales federales a los estados pasaron de 20,326 millones a 437,300 millones de pesos. Las transferencias de recursos a estados y municipios, bajo la forma de fondos etiquetados a gasto social, educación o salud (transferencias condicionadas programables) se elevaron de 24,800 millones en 1993 a 579,700 en 2010. Y los ingresos propios (impuestos locales, derechos, productos, aprovechamientos y contribución de mejoras) aumentaron de 48,700 millones en 2000 a 115,900 en 2009 […] En suma, los recursos fiscales de origen federal que ahora ejercen los gobiernos subnacionales llegan a un billón 17 mil millones de pesos”.4
Del otro lado están, desde luego, las capacidades de control y fiscalización del uso de estos recursos.
Según el Informe Ejecutivo del Análisis de la Cuenta Pública 2014, que dedica todo un capítulo a la revisión y el diagnóstico estructural que explica la problemática que se observa en el ámbito de la fiscalización superior en las entidades federativas, la Auditoría Superior de la Federación encontró tres grandes rubros de factores explicativos:5
1° Factores contextuales
De acuerdo con la ASF, en estados y municipios existen influencias de los poderes locales que derivan en lo siguiente: a) un sistema ineficaz para aplicar responsabilidades administrativas; b) se dificulta la independencia de las entidades locales de fiscalización y las legislaturas locales, y c) hay una crónica debilidad de las finanzas locales, por lo que existe una fuerte dependencia de las transferencias federales.
2° Factores propios de la debilidad de las capacidades institucionales de los gobiernos locales
Para constatar de forma rigurosa, sustentada y equivalente las capacidades institucionales propias de cada gobierno local, creó un Índice de Desarrollo Institucional Municipal (IDIM) que contempla variables relativas a la organización y la eficacia de los gobiernos municipales y su control interno.
La evaluación de capacidades de los gobiernos locales sirvió para documentar los rezagos que enfrentan nuestros municipios en materia de control interno y rendición de cuentas.
3° Factores vinculados a la normativa que no es congruente con los estándares aceptados nacional e internacionalmente
Son cuatro fundamentalmente: a) inaplicación del principio de anualidad; b) normativa inadecuada, insuficiente o ambigua en fondos y programas; c) distribución inercial de recursos del gasto federalizado, d) reintegro de recursos observados a los propios fondos y no a la TESOFE.
Por su parte, en repetidas ocasiones estudiosos del tema han coincidido en que prevalecía una situación de falta de coordinación y de unidad de criterios tanto normativos como técnicos. López Ayllón y otros autores, en el libro Hacia una política de rendición de cuentas en México,6 coinciden en que la “falta de coherencia normativa y funcional ha impedido que se despliegue información completa, actualizada y verificable sobre todos los ingresos y los gastos efectuados en todos los niveles de gobierno”.7
A esta conclusión también contribuyeron los estudios efectuados por Aimeé Figueroa y su equipo, respecto de la situación que se atestiguaba en los órganos locales de fiscalización superior que se consignaron en su libro de 2009, Buenas, malas o raras. Las leyes mexicanas de fiscalización superior (2000-2009), así como el diagnóstico de los componentes de lo que debería caracterizar un buen sistema de fiscalización local, incluido en el libro Análisis de la normatividad, prácticas y transparencia de las auditorías superiores locales en México (2015).
A nivel general el área de mayor rezago es precisamente la autonomía del órgano de fiscalización, las fallas en los procedimientos de auditoría y la mala divulgación de la información, pues, por ejemplo, el programa anual de auditorías no se publica con anticipación.
Con base en este referente, la autora considera que es importante el control parlamentario: “La autonomía de la EFSL no debe confundirse con la desvinculación del Poder Legislativo de la función de fiscalización superior del gasto público, ya que este poder público tiene el deber originario de vigilar el uso de los recursos públicos. Por lo tanto, se deben reformar las disposiciones que establecen las competencias y atribuciones de los congresos sobre la revisión de la cuenta pública, a fin de asegurar que sean decisores políticos y presupuestarios informados técnicamente por la EFSL y que den seguimiento de mediano y largo plazo a las observaciones, sanciones y otras consecuencias de la fiscalización superior”.8
Estas observaciones se vierten, además, en una serie de recomendaciones, entre las cuales destacan las siguientes:
- La información que ofrece una EFSL tendrá que ser considerada para la toma de decisiones presupuestarias.
- Garantizar que los hallazgos y las observaciones emitidos puedan tener efectos e impacto.
- Entregar un informe anual de desempeño en la gestión, el cual deberá contener, cuando menos: a) evidencia sobre los logros e impactos generados en función de los objetivos estratégicos propuestos para el sector específico en el mediano plazo, y b) las metodologías utilizadas para evaluar, recabar y analizar información con criterios explícitos de interpretación de resultados.
Factores críticos para la construcción de los sistemas estatales
a) Atender el nuevo paradigma, que busca el fortalecimiento de las EFSL, requiere trabajar respecto de las dimensiones de independencia, suficiencia presupuestal, estabilidad de sus cuadros y unificación de criterios técnicos, mandato y circulación de la información.
b) No menos importante será el desarrollo y la homologación normativa para las EFSL en sus respectivas entidades, lo que es ordenado por la Ley General del Sistema Nacional de Combate a la Corrupción, como exige la reciente resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en las acciones de inconstitucionalidad 58/2016 y 56/2016, de Veracruz, referentes a la Ley Anticorrupción de Chihuahua y a la Ley Orgánica de la Fiscalía General, publicadas en el decreto 1364/2016-II el 11 de junio de 2016, por considerar que violan los artículos transitorios de la reforma constitucional de mayo de 2015, por haber emitido normas locales y aprobado un sistema local anticorrupción antes de que el Congreso de la Unión aprobara las leyes federales en la materia. Las disposiciones impugnadas, como se recordará, permitían que fuera el gobernador saliente quien nombrara al titular del órgano estatal anticorrupción.
c) Los objetivos de la nueva legislación estarán relacionados en primera instancia con la creación de la normativa que homogenice y coordine los esfuerzos de las entidades concurrentes en la tarea de fiscalización. Para ello conviene que a nivel nacional se proponga una legislación modelo por parte del organismo coordinador que, de acuerdo con la Ley General del Sistema Nacional de Combate a la Corrupción, será el comité rector del Sistema Nacional de Fiscalización, presidido de manera dual por la Auditoría Superior de la Federación y la Secretaría de la Función Pública (artículos 39 y 42 de la ley).
d) De no menos importancia será atender las directrices que emita el comité coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción en lo relativo a orientaciones técnicas y los mínimos que den certeza legal a las actuaciones de los entes fiscalizadores.
e) Por lo que toca a medidas de información y gestión del conocimiento, se requiere disponer de un sistema de indicadores, esto es, un mecanismo consolidado que permita dar seguimiento y transparencia a los resultados y la evolución de la fiscalización, así como al cuidado de las finanzas públicas. En ese sentido, será de crucial importancia aprovechar lo que pueden aportar las asociaciones y los colegios profesionales e instituciones de educación superior para la evaluación del sistema.
f) La implementación de este nuevo mandato, que incluye funciones adicionales a las que venía desempeñando la ASF, conlleva una reestructuración institucional que implica, evidentemente, recursos financieros adicionales. Según estimaciones de la Auditoría Superior de la Federación, para 2017 será necesario un incremento de alrededor de 7 por ciento nominal, es decir, de 4 por ciento en términos reales. Por otro lado, también afecta a las EFSL que, aunque tendrán el mismo trabajo, ahora deberán hacerlo sin contar con las aportaciones que recibían vía Profis. Ambas situaciones implican un compromiso de recursos.
g) No puedo dejar pasar una reflexión sobre la ética como capítulo esencial para el éxito del sistema, ya que los cambios más profundos son aquellos que proceden de la misma reforma de la cultura, mediante la interiorización de valores de servicio y corresponsabilidad. Hacer de la ética una forma de actuar en el diseño y la implementación de las políticas públicas y que éstas, más allá del cumplimiento formal, promuevan el mayor beneficio a la sociedad, supone un compromiso con la ética profesional del servidor público.
* Licenciado en Derecho por la UNAM, máster en democracia y parlamento por la Universidad de Salamanca, España, y doctor en Derecho por la Universidad Panamericana. Titular de la Unidad de Evaluación y Control de la Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) en la Cámara de Diputados, electo por el pleno de la LXI Legislatura y con prórroga de nombramiento por la LXII. Este año ha publicado los libros Visión Integral del Sistema Nacional Anticorrupción (INACIPE-Universidad Anáhuac) y Génesis, evolución y retos de la fiscalización superior en México (CEDIP- Cámara de Diputados).
1 Entre ellos, por ejemplo, el de Luis Carlos Ugalde, "¿Por qué más democracia significa más corrupción?", Nexos, febrero de 2015; Mauricio Merino, “El gasto oculto de los estados”, y Otto Granados Roldán, “¿Virreyes o gobernadores?”, ambos en Nexos, octubre de 2011.
2 Otto Granados, op. cit.
3 Jesús Alejandro Espinosa Herrera, "Dispendio", Nexos, diciembre de 2013.
4 Mauricio Merino, op. cit.
5 Cf. ASF, Informe Ejecutivo del Análisis de la Cuenta Pública 2014, ASF, México, pp. 95-115.
6 Cf. López Ayllón y otros, Hacia una política de rendición de cuentas en México, CIDE-ASF, México, 2011.
7 Jesús Cantú, Benjamín Fuentes y Mauricio Merino, “La fragmentación de los sistemas de gestión para la rendición de cuentas”, en ibid., p. 49
8 Aimeé Figueroa et al., Auditorías superiores locales en México. Análisis de su normatividad, prácticas y transparencia, Miguel Ángel Porrúa, México, 2015, p. 59.
9 Ibid., p. 42.
