La FEPADE de cara a los procesos electorales de 2016

Para entender correctamente la democracia hay que considerarla como un principio (mandato de optimización en los términos de Alexy) y, por tanto, algo progresivo y perfectible. El sistema formal de quién toma las decisiones y mediante qué procedimientos se mejora gradualmente (sin dejar de reconocer los saltos cuánticos que representaron las dos primeras generaciones de reformas electorales), lo mismo que el sistema sustancial de protección de los derechos fundamentales. Cada generación enfrenta distintos problemas para la persistencia, mejora y consolidación del diseño democrático.

Es importante preguntarnos qué retos enfrenta la generación actual y sus expresiones institucionales de cara a los procesos electorales locales del año en curso. Para ello es indispensable retroceder en el pasado inmediato y analizar el contexto del proceso electoral federal y los locales de 2015, para entender el contexto social y proyectar el futuro respecto de las elecciones del presente año. Durante el proceso 2015 se presentaron buenas y malas experiencias electorales sobre las que es necesario reflexionar. No me referiré a las positivas; se ha escrito bastante y no es el motivo central del presente artículo sobre los retos para las instituciones en el actual proceso. Sólo baste decir que, frente al cúmulo de dificultades —la presión social, la necesidad de aplicar nuevas reglas electorales, la necesidad de vincular autoridades electorales federales y locales—, el proceso electoral fue exitoso.

Entre los aspectos positivos podemos enlistar los alcances de la paridad de género como principio constitucional, con la integración de la LXIII Legislatura, que tiene 212 diputadas equivalentes a 42.4 por ciento de la conformación total de la Cámara de Diputados; gracias a ello México ocupa hoy el séptimo lugar a nivel mundial en cuanto a la proporción de mujeres en el Congreso.¹ Se rompió el techo de cristal; ahora son importantes los resultados legislativos a favor del género. Se suma a la lista de aspectos positivos la participación y la obtención de triunfos electorales de la figura constitucional de las candidaturas independientes, con la ocupación de la gubernatura en Nuevo León, una diputación federal en Sinaloa, otra local en Zapopan y tres alcaldías, una en Nuevo León, otra en Guanajuato y la tercera en la capital de Michoacán, en este caso, a partir de la integración de un grupo plural de ciudadanos y ciudadanas provenientes de distintas corrientes políticas.

En efecto, el proceso electoral y el diseño constitucional de 2014 operaron con resultados favorables a la sociedad. Sin embargo, es necesario recordar que la autoridad electoral, por lo menos a nivel administrativo y de procuración de justicia, tuvimos que librar una serie de retos provenientes de actitudes no necesariamente congruentes con el sistema democrático, en hechos marcados por la violencia, como la destrucción de material electoral y ataques a las instalaciones electorales, en diversas entidades, como Oaxaca, Guerrero y Michoacán. Se enfrentaron problemas serios de violación de derechos políticos de las mujeres: candidatas, capacitadoras asistentes electorales, vocales ejecutivas, auditoras del INE y ciudadanas, en lo que se ha denominado violencia política de género, así como un lamentable fraude electoral proveniente de la generación y uso ilícitos del listado nominal de electores residentes en el extranjero, como se ha reportado en el caso de Chiapas.

Los problemas anteriores y otros relacionados con el uso de recursos públicos en las campañas, seguridad, errores en la cadena de custodia de los paquetes electorales, entre otros, derivaron en una serie de nulidades determinadas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) y los tribunales electorales locales, que a su vez motivaron elecciones extraordinarias como en el distrito uno federal de Aguascalientes, en el distrito electoral local de Ciudad Hidalgo; en los ayuntamientos de Sahuayo, Tapilula, Tixtla y Huimilpan; en el gobierno del estado de Colima y, finalmente, en marzo del presente año, en los ayuntamiento de Chiautla y Centro, Tabasco. Para atender los problemas derivados de las elecciones extraordinarias, las autoridades electorales, particularmente el INE y la FEPADE, desarrollamos nuevas estrategias de coordinación, entre ellas un nuevo tipo de despliegue ministerial más cercano a la ciudadanía y más coordinado con las autoridades electorales y de seguridad federales y locales. El objetivo fue salvaguardar los derechos político electorales de los ciudadanos al inhibir conductas delictivas desde la procuración de justicia electoral.

Nuevamente prevaleció la institucionalidad democrática electoral. Eso hay que subrayarlo. Pese a los problemas, se refrendó que la única vía en la democracia es la electoral, y que dentro de lo electoral el único camino es la institucionalidad democrática y el Estado de Derecho.

En el proceso electoral que se está gestando se elegirán los cargos públicos de 14 entidades federativas,² en 12 de las cuales se votará por gobernador, con la excepción de Baja California y la Ciudad de México; se van a elegir 239 diputados locales de mayoría relativa, así como 149 de representación proporcional; se votarán 965 cargos en los ayuntamientos, 392 presidentes de comunidad en Tlaxcala y 60 diputados constituyentes en la Ciudad de México. En total 1,817 cargos de elección popular.

Dado lo anterior, hacia la jornada electoral del 5 de junio 2016 la Fiscalía Especializada para la Atención de los Delitos Electorales (FEPADE) se prepara para enfrentar, al menos, los siguientes retos:

1. La aplicación de la reforma político electoral de 2014 por primera vez en varias entidades. Esto obliga a reforzar la relación con las autoridades electorales federales y locales, particularmente en el ámbito de la seguridad.
2. La concreción de un enorme esfuerzo del Instituto Nacional Electoral: la necesidad de instalar más de 68,000 casillas, a cargo de 332,354 ciudadanos, así como la fiscalización de 33,652 informes de precampaña y campaña, y la asignación de 14,596,446 espacios en radio y televisión. También, de los institutos electorales locales para desarrollar los cómputos oficiales de todas y cada una de las elecciones que tendrán verificativo este año (salvo la elección de la asamblea constituyente de la Ciudad de México que organizará en su totalidad el INE). Para la FEPADE en particular, abarcar las 14 entidades en la prevención e investigación de delitos electorales y acompañar a los órganos electorales en su función.
3. La homologación de la legislación penal electoral. La armonización de la legislación penal electoral mandatada en dicha reforma constitucional tiene como objetivo garantizar procesos electorales confiables, mediante la transformación y la ampliación de los bienes jurídicos tutelados. De la misma forma, el artículo 25 de la Ley General en Materia de Delitos Electorales prescribe que las procuradurías y las fiscalías de las entidades federativas deberán contar con fiscalías especializadas en delitos electorales, para desarrollar mecanismos de coordinación y colaboración con la FEPADE, con la finalidad de fortalecer el combate de los delitos electorales. Pese a ello, sólo Aguascalientes, Coahuila, Estado de México, Guerrero, Jalisco, Oaxaca, San Luis Potosí, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz, Yucatán, Zacatecas, Michoacán, Sinaloa y la Ciudad de México cuentan con fiscalías especializadas.
4. La violencia política de género como una constante que se encuentra presente en los procesos electorales y que es necesario desterrar del sistema electoral.
5. La violencia en contra de las autoridades electorales, proveniente de la delincuencia organizada, de grupos sociales o sindicales, que utilizan el boicot electoral como estrategia para la obtención de otros fines. A esta ecuación debe agregarse la inseguridad que se vive en diversas entidades federativas donde se llevarán a cabo procesos electorales, como Veracruz, Zacatecas, Durango, Chihuahua, Tamaulipas y Baja California, territorios donde hay una elevada incidencia de delitos de alto impacto.³ Lo anterior no podemos minimizarlo. Es importante reconocer los problemas para programar soluciones posibles. El riesgo es mayúsculo: puede generar en la población una cultura política desinteresada, temerosa, apática, desilusionada y sin ánimo de participar en los procesos electorales, lo que se traduce en el más grande obstáculo para la consolidación democrática: la falta de credibilidad en las instituciones políticas, los procedimientos, los derechos, las obligaciones y las tareas de participación ciudadana.
6. El uso partidista de recursos públicos que se da en todos los niveles de gobierno y de todos los partidos políticos. La compra de votos y el condicionamiento de programas sociales.
7. Un elemento adicional es la incidencia delictiva electoral. Su falta de combate oportuno puede generar la percepción y en el imaginario colectivo la idea de fraude a la ley, de quebrantamiento de las normas jurídicas y de impunidad. Entre ellas, las nuevas formas de alterar el Registro Federal de Electores: como la alteración de identificaciones oficiales mexicanas que eran proporcionadas a los migrantes centroamericanos. Lo mismo con el listado de residentes en el extranjero de Chiapas, un punto menos tutelado para la autoridad electoral local, así como la transmisión ilícita del listado nominal de electores en bases de datos en internet.

En ese orden de ideas, ¿qué hace la FEPADE ante escenarios complejos? El segmento cardinal del análisis y la preparación del proceso electoral de 2016, que se realiza desde la fiscalía, se conforma con las acciones que la misma está implementando para combatir las dificultades y llevar a cabo los retos que representa este esencial ejercicio democrático. Una vez que se tiene el diagnóstico y se identifican los puntos clave y los focos de atención, lo primordial es activar los mecanismos desarrollados para lograr los resultados que la ciudadanía espera.

1. Para atender los problemas mencionados en los incisos b), d), e) f) y g) se planea desarrollar un despliegue ministerial en las 14 entidades. El despliegue ministerial es la herramienta que acerca la función del Ministerio Público especializado en delitos electorales en coadyuvancia con las autoridades estatales, de gobierno y electorales, a la ciudadanía, antes, durante y después de la jornada electoral, con la finalidad de que aquélla reciba atención expedita en las denuncias que presente.

Algunos de los elementos fundamentales para que el despliegue ministerial sea exitoso son: reuniones de coordinación interinstitucional, cursos de capacitación en materia de delitos electorales con la colaboración del INACIPE, y la comisión de los 94 agentes del Ministerio Público de la Federación de la FEPADE para ubicarse en sedes, subsedes y agencias de las delegaciones de la Procuraduría General de la República, así como en los consejos locales y distritales del INE y en los consejos generales de los institutos electorales locales, y la generación de mapas de riesgo electoral y el trabajo conjunto con el INE y los órganos electorales locales para definir qué casillas deben ser protegidas por intentos de apoderamiento o destrucción de material electoral. La FEPADE no sólo recibe las denuncias de partidos o candidatos, sino que apoya en la prevención del delito a partir del acompañamiento institucional que busca la inhibición de las conductas delictivas durante los días del despliegue.

Cabe señalar que los ciudadanos y las ciudadanas de la lista nominal que podrán votar en las próximas elecciones representan 43 por ciento sobre el total nacional, por lo que la fiscalía trabaja de la mano con la Agencia de Investigación Criminal y la Subprocuraduría de Control Regional, Procedimientos Penales y Amparo (SCRPPA) para garantizar los derechos político electorales de más de 37 millones de ciudadanos.

El despliegue ministerial permite disminuir y erradicar la influencia negativa de la inseguridad y la ilicitud en los comicios. La única forma de hacerlo es mediante la coordinación entre las autoridades electorales, las de seguridad y las de procuración de justicia. En esa ecuación, la FEPADE tiene un papel relevante, al ser órgano electoral y, a la vez, de procuración de justicia.

1. Para atender el inciso f) y evitar el uso partidista de los programas sociales, la FEPADE ha desarrollado trabajo con SEDESOL para prevenir la comisión de delitos electorales. La FEPADE participó con la instalación de comités preventivos de blindaje electoral con SEDESOL, que tienen como objetivo vigilar y supervisar que ninguna persona condicione la entrega de recursos y apoyos a cambio del voto; verificó la entrega de programas sociales en oficinas, tiendas, organismos descentralizados y entidades sectorizadas de la citada secretaría, con la finalidad de que no exista mal uso en los inmuebles. Ejemplo de esto son las visitas a comedores comunitarios en la zona rural rarámuri en Chihuahua, así como a estancias infantiles en Sinaloa; ha realizado capacitaciones conjuntas con SEDESOL. De febrero del presente año a la fecha se ha capacitado a 2,973 servidores públicos y resguardará las instalaciones 72 horas antes de cada comicio, para evitar el uso electoral de programas sociales.
2. Para atender los incisos a), b), c) y f) mencionados, con la finalidad de prevenir e inhibir el uso ilícito de recursos públicos en las campañas electorales, la fiscalía instrumenta un programa de blindaje electoral para prevenir la comisión de delitos electorales a través del fortalecimiento de la cultura de la legalidad y de la denuncia. Este programa brinda información a servidores públicos y a ciudadanos en general sobre los actos u omisiones que pueden constituir delitos electorales o faltas administrativas, para inhibirlas y con ello contribuir a la consolidación del Estado Constitucional de Derecho. Se ha desarrollado en dos vías: capacitación a instituciones públicas y privadas y distribución de material.

El propósito fundamental es que el blindaje electoral sea asumido de manera responsable por los de servidores públicos, con independencia de su ideología política o de los niveles de gobierno. La compra y la coacción del voto están asociadas a los niveles de pobreza pero también y de manera decidida a la ausencia de ética de algunos servidores públicos que buscan lucrar con la pobreza para fines electorales.

En conjunto, todo el programa de blindaje electoral ha permitido la capacitación de 22,858 personas de los gobiernos federal, estatales y municipales; partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil, agrupaciones religiosas y universitarios. Se han distribuido muchas publicaciones: 150,000 ejemplares de la guía del ciudadano; 190,000 guías de los funcionarios de casilla que, por acuerdo con el INE, llegarán a cada mesa directiva de casilla; 300,000 guías de prevención del delito; 200,000 ejemplares de la Ley General de Delitos Electorales; 210,000 carteles de difusión; 165,0000 decálogos de servidores y funcionarios partidistas; 37,000 infografías sobre delitos electorales y violencia política de género; 3,000 documentos en inglés, y con SEDESOL 200,000 guías de beneficiarios y de adultos mayores.

1. La PGR, por conducto de la FEPADE, ha firmado dos convenios de colaboración de corte supranacional con el Instituto Interamericano de Derechos Humanos y con la Organización de Estados Americanos, con el fin de participar de manera conjunta en la difusión de los valores democráticos y en misiones de observación electoral. Asimismo, la FEPADE ha firmado un programa de trabajo con COPARMEX para vincular a la dinámica empresarial el conocimiento de los delitos electorales en que se puede incurrir. Para ello se elaboró el documento ¿Qué puede hacer y no hacer un empresario(a) en el proceso electoral?
2. En atención al problema grave de violencia política de género, la FEPADE se sumó al movimiento solidario creado por ONU Mujeres, HeForShe, para hacer de la igualdad de género un eje y un principio fundamental de trabajo de la Fiscalía Especializada. Finalmente, en razón del incremento de la violencia política de género, la fiscalía participó en la creación del Protocolo para prevenir la violencia política contra las mujeres y promover la igualdad de género, así como en las discusiones del Senado para la creación del tipo penal.

El protocolo es resultado de la ausencia de tipo de la violencia política de género, lo que hizo necesario responder, mediante la creación de un protocolo, a una realidad en la que las mujeres se enfrentan a estructuras que niegan el ejercicio de los derechos políticos en condiciones de igualdad. Se requiere transitar a la materia penal electoral para dar una justa protección de los derechos y se combatan las prácticas discriminatorias.

Finalmente, un reto más que está siendo atendido es la transición del sistema penal inquisitivo al sistema penal acusatorio. En este momento y para el proceso en las 14 entidades federativas, la FEPADE enfrenta el reto de aplicar de manera diferenciada los sistemas de justicia penal vigentes en México, ya que en 12 entidades se van a aplicar las reglas del nuevo sistema y sólo en Tamaulipas y Baja California las del sistema tradicional, toda vez que iniciarán la vigencia del Código Nacional de Procedimientos Penales hasta el 14 de junio de 2016, días después de las elecciones.

Como vemos, lo que se requiere es garantizar la justicia penal electoral y lograr que la ciudadanía tenga credibilidad en las instituciones encargadas de ello. Esto no puede hacerse sino anteponiendo siempre la ética de la responsabilidad más allá de la convicción. La FEPADE, al ser una fiscalía con sede constitucional a partir de la reforma constitucional de 2014 —lo la doctrina española que llamaría un “órgano de relevancia constitucional”—, adquiere un enorme compromiso social para garantizar elecciones democráticas. Por ello es importante difundir lo que se ha hecho para conseguir este objetivo. Hay que reconocer que vivimos en un momento histórico complejo. Es la primera vez en la historia moderna de México que los órganos electorales son atacados y se ve obstaculizada su función por la delincuencia organizada, y por diversos movimientos sociales y sindicales. Esto requiere un nuevo enfoque en la procuración de justicia penal electoral que sea útil a la institucionalidad electoral, y una presencia más activa para hacer prevalecer el Estado de Derecho. Es bien sabido que en los casos de tensión social sólo hay dos vías: la fuerza de la posición autoritaria o el consenso de la gobernabilidad democrática. Creo que no hay duda: el único camino posible para México es el orden, pero desde la perspectiva de la democracia; es la construcción de un orden democrático en el que sean las instituciones el único mecanismo para la renovación del poder.

* Doctor en Derecho por la División de Estudios de Posgrado en la Facultad de Derecho de la UNAM y titular de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales.

[1] Resultados INE, Impacto del Registro Paritario en el Registro de Candidaturas en el Proceso Electoral Federal 2015, consultable en http://www.ine.mx/archivos3/portal/historico/recursos/IFE-V2/DEPPP/DEPPPVarios/2016/Resume_ejecutivo-paridad.pdf (20 de abril de 2016).

² Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Zacatecas y la Ciudad de México. Entre el 1° de octubre de 2015 y el 21 de abril de 2016 se tienen registrados 633 delitos en averiguaciones previas iniciadas. Del total, 370 (58.5 por ciento) corresponden a entidades federativas que tendrán jornada electoral el 5 de junio de 2016.

3 Sistema Nacional de Seguridad Pública, Incidencia Delictiva Nacional, febrero de 2016, consultable en http://secretariadoejecutivo.gob.mx/incidencia-delictiva/incidencia-delictiva-datos-abiertos.php (20 de abril de 2016).