Especialista en los temas de transparencia, rendición de cuentas y derechos humanos, así como presidente del Comité de Información de la PGR, Dante Preisser nos ofrece un análisis del Sistema Nacional Anticorrupción, las herramientas de control indispensables con las que debe contar para funcionar de forma eficaz y la propuesta ciudadana sobre responsabilidades administrativas, también llamada Ley 3de3.
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Hay quienes dicen —como el secretario de la Función Pública— que la corrupción es un asunto cultural y que, por ende, tardará años en disminuirse. ¿Comparte usted esta opinión?
Más allá del debate en cuanto a si es un tema cultural o no, me parece que lo que sí es seguro es que es un tema estructural. Yo no me podría pronunciar respecto de si la corrupción es algo con lo que la persona nace o crece y que por ende no puede ser cambiado. Sin embargo, puedo señalar que el sistema mexicano, tanto desde una perspectiva gubernamental como incluso en el tejido social, tiende a ser una estructura que sistemáticamente propicia la corrupción y la impunidad. Lo anterior no implica que el sistema en sí mismo sea corrupto, que sea una estructura corrupta, en la que todos somos corruptos, sino que su diseño es tal que se favorece la corrupción, con la ilusión de que sólo así se alcanzan ciertos fines específicos en el gobierno o desde la sociedad.
Por ejemplo, en un nivel menor en el que las personas buscan “dar mordida” al policía para esquivar una multa, o en acciones como inclinar la balanza a favor de determinada empresa, para un contrato público multimillonario…
¡Exactamente! Un punto clave en relación con ejemplos como esos —y muchos supuestos más— es que el sistema no cuenta con mecanismos sancionatorios adecuados, lo que como consecuencia conlleva un alto grado de impunidad. Y lamentablemente no se logra transmitir a las personas —servidores públicos o ciudadanos por igual— los beneficios que vienen aparejados con el cumplimiento de la ley, en contraste con los enormes perjuicios que se suscitan mediante todos los actos cotidianos de corrupción (pequeños o grandes).
Desde su perspectiva, ¿qué herramientas de control indispensables deben formar parte del Sistema Nacional Anticorrupción?
Uno de los grandes retos consiste en entender que los mecanismos de combate a la corrupción necesariamente deben contar con la participación de múltiples herramientas e instancias.
En la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción, los legisladores pusieron especial énfasis en lo que consideraron aquellos factores relevantes. Y, como mecanismo prioritario, consideraron la transmisión de información relevante para el combate a la corrupción. Es decir que en el Sistema Nacional Anticorrupción debe haber mecanismos de rendición de cuentas ante la ciudadanía, a efecto de que ésta pueda acceder a toda la información pertinente y así constituirse en la más importante instancia de fiscalización.
Asimismo, que las dependencias que contempla el Sistema Nacional Anticorrupción cuenten con herramientas muy potentes, actualizadas, modernas, con especialización e incluso, previa asesoría técnica de otros países, para la transmisión de información entre actores del sistema, con el objeto de lograr la detección de actos de corrupción que en su seguimiento y sanción tengan un alto impacto.
La participación de las organizaciones de la sociedad civil fue primordial en el desarrollo de la reforma que derivó en la creación del Sistema Nacional Anticorrupción. ¿Cuáles fueron sus principales aportaciones?
Creo que la principal aportación de las organizaciones de la sociedad civil fue plantear la idea de que el Sistema Nacional Anticorrupción no debía enfocarse en engendrar una gran “dependencia anticorrupción”, sino que más bien encauzara la gestación de un sistema claramente estructurado. Ese es el aspecto clave que la sociedad civil puso sobre la mesa y que el Poder Legislativo tomó en cuenta adecuadamente: implementar toda una red —aun cuando fuese compleja—, pero que no requiriera una sola institución, un elefante blanco, sino que permitiera la colaboración de todas las instancias.
Hay otras aportaciones que, me parece, van más de la mano del tema de la publicidad de la información, principalmente el asunto de la llamada Ley 3de3 que contempla tres elementos que todo servidor público debe someter al escrutinio público: declaración patrimonial, de intereses y fiscal. Son aspectos cuyo propósito es combatir la corrupción a partir de la definición precisa de qué información es pública y cuál no lo es.
Por otra parte, la propuesta de Ley 3de3 también contempla la descripción de conductas específicas —no quiero decir tipos penales— que pueden ser consideradas actos de corrupción.
¿Cuáles son los principales beneficios de la reforma constitucional del 27 de mayo de 2015 en materia de combate a la corrupción?
Uno: creó el Sistema Nacional Anticorrupción, el cual constituye la base del cambio estructural para combatir eficazmente la corrupción.
Dos: establece quiénes son las autoridades responsables del tema. Antes el combate a la corrupción se manejaba como un tema tan etéreo, tan desprovisto de asidero legal, que pocas personas terminaban siendo responsables de perseguir, prevenir y combatir la corrupción. En la actualidad las competencias ya quedan claramente distribuidas.
Tres: establece la obligación de generar una normatividad de carácter general para la correcta implementación del sistema. Éste será un aspecto que eventualmente, conforme se den los supuestos de los artículos transitorios, irá permeando hacia todos los operadores jurídicos, en los tres niveles de gobierno, es decir, a nivel nacional, estatal y local.
La expectativa y el objetivo primordial es que se desarrolle un sistema interinstitucional que alcance a los tres niveles de gobierno, y que sea eficaz, exhaustivo y completo.
¿Qué fallas advierte en los actuales procedimientos disciplinarios que claramente no deben reproducirse en el Sistema Nacional Anticorrupción?
Más que hablar de fallas, se deben considerar áreas de oportunidad. Primeramente, debe replantearse la función de los órganos internos de control y determinar a quién le responden o de quién dependen. Se debe dejar claro hasta qué punto entra la Secretaría de la Función Pública y en qué medida.
También es menester puntualizar en qué momento un acto que pueda considerarse corrupción se convierte en una conducta posiblemente delictiva. Aclarar en qué circunstancias entra la parte penal y cuándo participa la fiscalía anticorrupción; definir exactamente qué son las conductas graves de corrupción y cuáles son los delitos que están tipificados, con el objetivo de combatir la corrupción, para que no haya duda respecto de quién y en qué grado es responsable.
Hoy en día lo que tenemos es una falta de claridad de quién, con qué herramientas, de qué manera y hasta qué medida pueden y deben las autoridades combatir la corrupción, y probablemente hasta cómo sancionar.
Esto último es uno de los componentes clave, que quizá la sociedad civil no desentrañó. Se señaló de manera insistente que se necesitaba tener a los servidores públicos infractores en la cárcel; se refirió reiteradamente que se debía sancionar de modo eficaz a los funcionarios y a los particulares —porque también cometen actos de corrupción—, pero no se desglosó con claridad cuándo una conducta es tan grave que debe considerarse un delito y, por tanto, llevarse en las instancias correspondientes.
¿Cree que el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales cumple con su papel? Si no tiene posibilidades de imponer sanciones, da lo mismo que ordene una cosa u otra, ¿no? Finalmente, cada sujeto obligado decide qué entrega y qué no entrega.
Es importante entender que con estas reformas —la de transparencia y la de combate a la corrupción— se están gestando al menos tres sistemas: el Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales; el Sistema Nacional Anticorrupción, y el Sistema Nacional de Fiscalización.
El INAI participa en dos: en el de Anticorrupción, únicamente como parte del mismo, y en de Transparencia, presidiéndolo. Esto es así porque se entiende que el instituto, como garante del derecho de acceso a la información, tiene que generar los mecanismos suficientes para que, respecto de las obligaciones de transparencia que tienen todos los sujetos obligados, se propicie la rendición de cuentas suficiente para que la sociedad en su conjunto sea un fiscalizador del gobierno y por lo tanto se combata la corrupción.
Si el INAI ha hecho bien o no su papel, es algo que no me corresponde evaluar, pero en lo sucesivo sí debe tener una función relevante respecto de la decisión de qué información es pública y cuál no, en qué medida se protegen los datos personales y cuáles deben someterse a un umbral de protección menor.
Específicamente, en lo que se refiere al Sistema Nacional Anticorrupción, no olvidemos que la reforma constitucional que dio génesis a la Ley General de Transparencia, de manera adicional al tema de violaciones a los derechos humanos, incluyó la excepción a la reserva —en el artículo 115— de información relacionada con el tema de la corrupción.
Es importante señalar que esa excepción en ningún momento puede ir más allá de otro de los grandes derechos que tiene a su cargo el INAI, que es la protección de datos personales. No vaya a suceder que se instruya la apertura de información cuando se trata de procedimientos que se encuentran en trámite, o en los que siguen pendientes investigaciones por desahogar, pues en lugar de avanzar en el derecho humano de acceso a la información, en realidad se estarían violando los derechos humanos a la presunción de inocencia y al debido proceso.
¿Considera que la declaración patrimonial de los servidores públicos es un instrumento de control real o es una mera simulación? Si yo tengo terrenos, joyas o inmuebles y no los declaro, no pasa nada. ¿De qué sirve entonces la declaración patrimonial?
Respecto de la declaración patrimonial en el marco jurídico mexicano vigente, hay que entender que no constituye una herramienta de rendición de cuentas (que es lo que se ha querido dar a entender). La función de las declaraciones patrimoniales per se es que las autoridades responsables de verificarlas —es decir, la Secretaría de la Función Pública y los órganos internos de control, la Auditoría Superior de la Federación o, en su momento la, Fiscalía Anticorrupción— puedan identificar aumentos significativos en el patrimonio de un servidor público que haga detectable la eventual comisión de un acto de corrupción.
Es el Congreso el que ha valorado si la publicidad de estas declaraciones se constituye o no en un ejercicio obligado de rendición de cuentas. Ahora bien, hasta cierto punto es positivo publicitar parte de la información, pero no debe considerarse como una solución final y definitiva al tema de la corrupción. El combate a la corrupción va mucho más allá. Tiene mayor importancia contar con herramientas de cruce de información entre todos los actores del sistema, que más allá de la publicidad doten a la autoridad de elementos suficientes e inteligencia en la investigación de actos de corrupción.
Se han comentado ampliamente las virtudes de la propuesta ciudadana de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, llamada también Ley 3de3. ¿No ocurrirá lo mismo que con la declaración patrimonial?
El gran tema de la Ley 3de3 es que se ha promocionado como si únicamente fuera para obligar la publicidad de las tres declaraciones que ya hemos comentado, cuando en realidad lo que esa propuesta contiene de iniciativa ciudadana es la descripción de una serie de conductas que, sin ser delitos, se tipificaron de tal forma que puedan ser consideradas como faltas graves de corrupción, acorde con lo dispuesto en la reforma constitucional del 27 de mayo de 2015.
¿Cuál es el problema que hay en esa ley? Que va mucho más allá de lo que son las faltas graves y tipifica conductas que podrían igualar, en algún momento, a cuestiones de carácter penal, que es lo que señalaba antes.
Lo importante de la iniciativa, a efecto de tornarse aplicable y efectiva, es que se debe armonizar e incorporar al entramado de todas las demás leyes que la reforma constitucional señaló para ser expedidas por el Congreso. Entonces, es una buena iniciativa en la medida en que proviene de la sociedad civil y por lo tanto es atendible, pero la tarea del Congreso es precisamente recibirla, y en su dictaminación, junto con todas las demás iniciativas que se han presentado, darle coherencia al sistema.
A propósito de las propuestas ciudadanas, el senador Pablo Escudero declaró que éstas son una flagrante violación a la Constitución, pues incluyen la intervención de llamadas telefónicas. ¿Comparte usted la visión del legislador o se trata de una maniobra para frenar la iniciativa?
Me parece que justamente en la identificación de qué conductas tienen elementos para ser consideradas delitos, va a ser identificable o va a estar implícita la necesidad de la intervención de comunicaciones.
En un Estado Democrático de Derecho la intervención de comunicaciones es una medida de ultima ratio, al igual que el Derecho penal. Por ende, considero que sería un error que se permita que ante cualquier conducta, por mínima, simple o sencilla que sea, se permitiera la intervención de comunicaciones administrativas, pues no sería proporcional para efectos de probar la conducta.
En ese tenor, el hecho de que por cualquier acto de corrupción se intervengan comunicaciones sí lo considero desproporcionado para lo que se busca y, por lo tanto, sí podría constituir una violación a la Constitución.
Conociendo el trabajo del senador Escudero, creo que de ninguna manera pretende frenar una ley, sino que, a través de un análisis jurídico profundo —el cual sé que se realiza en su oficina y él personalmente—, identificó un tema de constitucionalidad que posteriormente podría ser impugnable. Esa es la función del trabajo legislativo: dar forma a las exigencias ciudadanas, pero conforme al marco constitucional y legal.
¿Cuál es la naturaleza jurídica de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción? Si el procurador puede remover al fiscal cuando le venga en gana, éste no parece tan autónomo…
La autonomía del fiscal anticorrupción va a ser tal en la medida en que la Fiscalía General será autónoma. Esto es, que si el fiscal general de la República es autónomo por razón de la reforma constitucional, y se establece un procedimiento para la designación del primer fiscal anticorrupción por el Senado, el hecho de que el primero tenga la facultad de remover al segundo en principio no debería generar un tema de dependencia con ningún otro poder.
En ese orden de ideas, no creo que estemos frente a un contrasentido. Al contrario, si entendemos cómo se da esa reforma constitucional —que lo que garantiza es la autonomía de la Fiscalía General—, sí se comprende que el fiscal anticorrupción pueda ser removido por el fiscal general.
Lo importante, más allá de nombramientos y remociones, es que la fiscalía, tanto la de nivel federal como las locales, cuenten con la capacidad institucional, el personal capacitado y las atribuciones legales suficientes para investigar y perseguir delitos que sean considerados de corrupción. De lo contrario permanecerá un entramado estructural que propicia y no sanciona la corrupción.
Abogado por la Escuela Libre de Derecho. Fungió como asesor parlamentario, responsable del Comité de Garantía de Acceso y Transparencia de la Información y enlace con la Comisión de Anticorrupción y Participación Ciudadana en el Senado de la República.
Ha sido colaborador en la Coordinación de Derechos Humanos y Asesoría de la Presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, realizando labores de investigación, capacitación y análisis en materia de derechos humanos, generación de documentos relacionados con la actividad jurisdiccional de la Suprema Corte, así como con el diseño y el desarrollo de sistemas informáticos de información jurisdiccional relevante.
Ha participado en cursos relacionados con transparencia y rendición de cuentas, parlamento abierto, derechos humanos, equidad de género, audiencias públicas, Derecho electoral, Derecho parlamentario y política exterior impartidos en la Escuela de Gobierno Kennedy de Harvard, en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el Senado de la República, en el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales y en el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, entre otros. También preside el Comité de Información de la PGR.
