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Hay quienes dicen, como el secretario de la Función Pública, que la corrupción es un asunto cultural y que, por ende, tardará años en disminuirse. ¿Comparte usted esta opinión?
Que la corrupción no es un asunto cultural, sino de ausencia de instituciones efectivas para su control, no es tema de opiniones, sino de evidencia. Varios estudios lo han probado y la experiencia lo demuestra: el mismo conductor que se pasa el alto y se arregla con el policía de tránsito del lado mexicano de la frontera, deja de hacerlo al circular por las calles al norte de la frontera. Las instituciones de Estados Unidos controlan mejor que en México el problema. Todos lo sabemos y actuamos en consecuencia: cuando hay mecanismos efectivos de control a la corrupción que incluyen sanciones sociales, legales y económicas, evitamos el riesgo de transgredir la ley y acatamos las reglas de probidad de buena gana, más allá del bagaje cultural. La herencia cultural como variable explicativa de la corrupción es un recurso claudicante y autocomplaciente.
Desde su perspectiva, ¿qué herramientas de control indispensables deben formar parte del Sistema Nacional Anticorrupción?
Un sistema anticorrupción efectivo debe comprender lo siguiente: 1) registros de la propiedad y de comercio realmente públicos y accesibles (en línea, por ejemplo); 2) la eliminación completa del anonimato en la posesión de sociedades, empresas y fundaciones, fondos y fideicomisos; 3) la existencia de una institución profesional y absolutamente independiente con capacidad efectiva de investigación anticorrupción, que incluya el acceso irrestricto al cruce de datos de operaciones bancarias y declaraciones de impuestos y patrimoniales de los investigados; 4) un sistema que proteja ampliamente a denunciantes e informantes de actos de corrupción, los premie y los estimule a denunciar a cómplices, incluyendo la conmutación de castigos para dichos whistleblowers; 5) transparencia irrestricta en el uso y destino de los recursos públicos, incluyendo la publicidad de los detalles de todos los contratos de compras con dinero público, y 6) jueces especializados en la materia, dotados de independencia, incentivos y garantías por el buen desempeño de su trabajo. Nada más, nada menos: son seis puntos en un breve párrafo. Y hago observar que dije “un” sistema; no me referí a “el” sistema que se ha diseñado y debatido por meses entre especialistas de sociedad civil en la materia y la clase política.
La participación de las organizaciones de la sociedad civil fue primordial en el desarrollo de la reforma que derivó en la creación del Sistema Nacional Anticorrupción. ¿Cuáles fueron sus principales aportaciones?
Ha sido una aportación muy valiosa y extraordinaria, con la generación de más de 500 artículos para reformar más de siete leyes vinculadas con la cuestión, que básicamente pretenden dar a instituciones ya existentes las facultades que requieren para luchar contra la corrupción. Es una contribución de organizaciones sociales y centros de pensamiento impresionante, fruto de un esfuerzo notable y que coordina a las mejores mentes que en México han pensado a fondo el problema. A pesar de lo anterior, no me gusta la propuesta —lo he dicho y mis respetados colegas lo saben—. Sugieren trazos multidireccionales y en cuatro dimensiones cuando con un par de rectas bastaría. Miro un diseño que parece fruto de nuestra cultura de componendas político-jurídicas que acaba poniendo el énfasis en múltiples reformas legales que dan para todos, y menos en prácticas acreditadas. La reforma anticorrupción y sus implicaciones reglamentarias son una reformitis que al final me parece barroca y con efectos improbables, sin claras referencias de modelos anticorrupción probados en otros países. De todo ese paquete complicado y abigarrado, el as bajo la manga ha sido la iniciativa de 3 de 3. Esa iniciativa es genial, pone el dedo en la llaga y vale más que el resto de la arquitectura legislativa que apuesta por instituciones y procederes claramente superados.
¿Cuáles son los principales beneficios de la reforma constitucional del 27 de mayo de 2015 en materia de combate a la corrupción?
Están por verse. Habrá que esperar sentados… Como acabo de explicar, no me gusta. Hubiera preferido modificaciones que hicieran posibles las reformas descritas en la segunda pregunta.
¿Qué fallas advierte en los actuales procedimientos disciplinarios que, claramente, no deben reproducirse en el Sistema Nacional Anticorrupción?
Carecen de las características descritas antes y tienen el grave defecto de convertir el ejercicio de la función pública y el uso de los recursos presupuestarios en una práctica atiborrada de controles y sobrerreglamentada, ineficiente en extremo, carente de todo sentido de lógica, que genera enormes costos de transacción, burocratiza la más elemental provisión de servicios públicos y hace que los justos y los honestos, que son la mayoría de los servidores públicos, paguen por los pecadores, que siguen robando y abusando con impunidad.
¿Le parece que el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos (INAI) cumple con su papel? Si no tiene posibilidades de imponer sanciones, da lo mismo que ordene una cosa u otra, ¿no? Finalmente, cada sujeto obligado decide qué entrega y qué no entrega.
El INAI sigue siendo un contrapeso importante que favorece el acceso a la información a documentos gubernamentales que de otra forma quedarían en cajas negras fuera de la vista del público. El sistema de acceso a información funciona: de cada 100 solicitudes menos de cinco se convierten en queja frente al INAI, lo cual indica que los sujetos obligados entregan y los solicitantes no tienen que quejarse en 95 casos de los 100 pedidos. Las resoluciones del INAI generalmente son observadas por los sujetos obligados. En casos de clara controversia con el criterio de apertura del INAI, los jueces han dado la razón al INAI la mayoría de las veces. Son contadas las excepciones en que los sujetos obligados no entregan lo solicitado y exhiben así los límites de un sistema que ha funcionado bien pero que, en casos extremos, fracasa debido a la falta de capacidad sancionadora del INAI. México construyó un sistema de acceso a la información sólido y funcional que perdura y que cuenta con el compromiso de la administración pública federal, este último factor fundamental y pocas veces reconocido. Esto a pesar de los actuales comisionados del INAI, que parecen capturados en sus miopes agendas políticas, su intención de repartirse a la pobre institución dividida por cuotas partidistas y algunos de ellos con evidente deshonestidad intelectual y de comportamiento. Dan pena ajena varios de ellos.
¿Considera que la declaración patrimonial de los servidores públicos es un instrumento de control real o una mera simulación? Si yo tengo terrenos, joyas o inmuebles y no los declaro, no pasa nada. ¿De qué sirve entonces la declaración patrimonial?
Al día de hoy la declaración patrimonial no ha servido como mecanismo de verificación y control del enriquecimiento de los servidores públicos. Dudo francamente que la base de datos de las declaraciones patrimoniales, en posesión de la Secretaría de la Función Pública desde hace décadas, esté debidamente resguardada, actualizada y sirva de algo. Es un ejemplo de la inoperancia de esa secretaría que en contrapartida ha burocratizado enormemente la acción gubernamental. Hace años debió ser sustituida por mecanismos efectivos de control a la corrupción como los mencionados antes.
Se han comentado ampliamente las virtudes de la propuesta ciudadana de Ley General de Responsabilidades Administrativas, llamada también Ley 3 de 3. ¿No ocurrirá lo mismo que con la declaración patrimonial?
Por supuesto que no, pues la Ley 3 de 3 propone que las declaraciones sean públicas. Eso cambia las reglas del juego desde la raíz. Tú puedes mentir en la declaración confidencial pues sabes que es improbable que alguien verifique tus dichos. Pero en una declaración pública por ley te vas a enfrentar al escrutinio de tu esposa, de tus hijos, de tus amigos y de tus enemigos. Y a no ser que seas un alma de la caridad, habrá alguien que seguramente denunciará si el inventario no cuadra, particularmente si aspiras a puestos de dirección administrativa o a las altas esferas del poder público.
A propósito de las propuestas ciudadanas, el senador Pablo Escudero declaró que éstas son una flagrante violación a la Constitución, pues incluyen intervenir llamadas telefónicas. ¿Comparte usted la visión del legislador o se trata de una maniobra para frenar la iniciativa?
Tengo dos respuestas. Una, la autoridad ministerial e investigadora puede intervenir llamadas si funda y motiva su actuación y cuenta con la autorización de un juez en la materia. Dos, reconocidos constitucionalistas contribuyeron a formular esas propuestas, cualidad técnica e intelectual que no le conozco a ese senador.
¿Cuál es la naturaleza jurídica de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción? Si el procurador puede remover al fiscal cuando le venga en gana, éste no parece tan autónomo…
La pregunta formulada provee inmediatamente una repuesta en la que coincido.
Juan Pablo Guerrero Amparán es licenciado en relaciones internacionales por la Universidad Iberoamericana, maestro en administración y políticas públicas, con especialidad en finanzas de gobiernos locales por el Institut d’Etudes Politiques de París (IEP-París) y doctor en ciencias políticas con especialidad en administración y políticas públicas por la misma institución.
Se ha desempeñado como consultor internacional, especialista en derecho de acceso a la información, finanzas públicas, gestión y cambio organizacional, trasparencia gubernamental, rendición de cuentas y participación social.
Fue comisionado fundador del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI), en el periodo 2002-2009 presidió la Comisión de Coordinación de Vigilancia y coordinó el Programa IFAI-Comunidades, y también fungió como secretario general del IFAI.
