Gracias al litigio estratégico que realizan organizaciones como Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad, cada vez se vuelve más evidente la urgencia de que la ciudadanía, y los abogados con mayor énfasis, nos comprometamos en el combate a la corrupción, aprovechando las herramientas legales a nuestra mano, como lo deja ver el autor de estas líneas.
¿A quién le corresponde el combate a la corrupción? Quien diga que le compete al Estado está en lo correcto. Quienes afirmen que es tarea exclusiva del gobierno están equivocados. La corrupción daña a la sociedad directamente, lesiona el Estado de Derecho e inhibe el desarrollo económico. Prevenirla y combatirla le atañe al Estado en su conjunto, lo cual comprende, desde luego, tanto al poder político (gobierno) como a la población (ciudadanía), al ser dos elementos fundamentales del propio Estado, diría el maestro Hermann Heller.
Habrá quienes aún no logren comprender la problemática y consideren esta discusión como meramente académica o para que estudiantes de Derecho y profesores reflexionen en las aulas. Sin embargo, las implicaciones prácticas de seguir considerando que el gobierno tiene el monopolio del combate a la corrupción puede resultar peligroso y, al final de cuentas, traducirse en frustrantes casos de impunidad.
Basta con recordar el emblemático asunto del conflicto de interés por la llamada Casa Blanca en el sexenio pasado, lo cual mermó casi por completo la credibilidad de una promesa de cambio y marcó de por vida la reputación de un ex secretario de la Función Pública que, sin más, absolvió a su jefe de toda culpa. Aunque no hay que ir tan lejos para ejemplificar la peligrosidad de dejar únicamente en manos del gobierno el combate a la corrupción pues, apenas hace unos meses, con una mano en la cintura, se ha absuelto a un alto funcionario que ha amasado fortuna de manera inexplicable. ¿El Derecho debe dejar todo esto en las manos del gobierno? ¿Es válido que el propio Poder Ejecutivo sea juez y parte en la investigación de actos de corrupción como faltas administrativas? ¿Las y los ciudadanos tenemos que cruzarnos de brazos ante casos de complicidad e impunidad que tanto han lesionado las instituciones?
Dejar impunes los casos que pongo como ejemplo no sería tan sencillo si el Poder Judicial de la Federación abandonara el viejo criterio jurisprudencial de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (jurisprudencia 2a./J 1/2006) y se reconociera el interés del denunciante de actos de corrupción ante la Secretaría de la Función Pública para acudir al juicio de amparo en caso de detectar cualquier irregularidad en un asunto sometido a proceso. Quizá ni siquiera sería necesario abandonarlo, sino bastaría con que los operadores jurisdiccionales lo dejaran a un lado simple y sencillamente porque ya no es aplicable, aunque todavía vemos resistencias, como lo explicaré a continuación.
En diciembre de 2005, por una mayoría de tres votos, la segunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación cerró la posibilidad de que los particulares combatan acuerdos dictados dentro de procedimientos por responsabilidades administrativas. La ministra Luna Ramos y los ministros Aguirre Anguiano y Ortiz Mayagoitia consideraron que el particular denunciante tiene una mera facultad o potestad de formular quejas o denuncias por incumplimiento a las obligaciones de los servidores públicos, pero carecen de un poder para exigir de la autoridad una determinada conducta respecto de sus pretensiones. Por lo tanto, mencionan en la sentencia, el promovente de una queja administrativa no tiene interés para impugnar en el juicio de amparo la resolución favorable que le sea dictada al servidor público denunciado. Además, sostuvieron que el régimen de responsabilidades de los servidores públicos no tiene como propósito fundamental salvaguardar el interés del denunciante mediante el procedimiento sancionador, sino sólo lograr y preservar una prestación óptima en el servicio público de que se trate.
Sin embargo, los ministros Góngora Pimentel y Díaz Romero publicaron un voto disidente muy interesante y, puede decirse, acorde con lo que fue recogido una década después por el Constituyente Permanente y el Congreso de la Unión en la conformación del Sistema Nacional Anticorrupción y su marco jurídico. Consideran, desde luego, que el promovente de una denuncia por responsabilidades administrativas contra algún servidor público sí tiene interés jurídico para promover un juicio de amparo indirecto contra la resolución dictada por el órgano respectivo. Esto, pues la sociedad está interesada en que los servidores públicos ajusten su actuación a lo que indican los lineamientos éticos del servicio público, así como en el hecho de que quienes incurran en conductas o atenten contra los intereses de los particulares o la institución a la que pertenecen sean sancionados.
Concluyeron los ministros disidentes que, si el objetivo principal del régimen de responsabilidades del servicio público es garantizar la prestación óptima del mismo, el procedimiento disciplinario debe concebirse no sólo como un medio de control de legalidad del actuar de quienes gobiernan, sino también como una instancia de defensa de los intereses de la sociedad en general. Opinión vanguardista y acorde con la idea de crear un Sistema Nacional Anticorrupción de la mano de la ciudadanía.
A partir del 19 de julio de 2017 es aplicable en México un nuevo régimen de responsabilidades de los servidores públicos, mismo que obedeció a la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción publicada en el Diario Oficial de la Federación en mayo de 2015. Desde el nuevo artículo 113 de la Carta Magna, se advierte que una de las bases del Sistema Nacional Anticorrupción es la participación ciudadana.
Asimismo, la nueva Ley General de Responsabilidades Administrativas contempla un procedimiento de la mano de los particulares. En la propia exposición de motivos el legislador indica que la corrupción se combate no sólo con el esfuerzo de las autoridades, sino que es indispensable la participación de la ciudadanía “como el ingrediente más importante para el funcionamiento del sistema”. Reconoce que cuanto más se haga partícipe a las y los ciudadanos de los asuntos del haber público, se avanzará hacia un México más incluyente, ordenado y democrático. De ahí que la legislación dote de herramientas a los particulares para que sean ellos mismos quienes impulsen los procedimientos de investigación y sanción de servidores públicos y otros particulares que se coludan para cometer faltas administrativas.
Con base en lo anterior podemos afirmar que el viejo criterio de la segunda sala del Alto Tribunal ya no es aplicable a procedimientos de responsabilidades administrativas iniciados bajo la nueva legislación. Sin embargo, a pesar de ello, aún encontramos juzgadores renuentes a admitir la nueva realidad, que el gobierno (ya) no tiene el monopolio del combate a la corrupción.
¿Qué hacer para buscar criterios novedosos que rompan con el paradigma descrito? Desde mi perspectiva, la herramienta más poderosa es aquella que utilizamos en Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad desde hace cuatro años: el litigio estratégico.
Por eso la aportación a la sociedad que tratamos de hacer en esta materia desde Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad es un sistema de precedentes judiciales que garanticen a la ciudadanía la posibilidad de participar activamente en procedimientos relacionados con hechos de corrupción. Sabemos que no es una tarea fácil y que en el camino encontraremos resistencias tanto jurídicas como políticas, pero por más largo, empedrado y cuesta arriba se vea el camino, alguien tiene que intentarlo una y otra vez hasta que alcanzar el resultado.
Nos hemos dado a la tarea de aprovechar las nuevas herramientas que la Ley General de Responsabilidades Administrativas le otorga a la ciudadanía, así como la evolución que la figura del interés en el amparo ha tenido en la última década, para tratar de romper la concepción tradicional de que los particulares nos encontramos inhabilitados jurídicamente para combatir la corrupción hasta las últimas consecuencias.
Elaboramos 32 denuncias en contra de servidores públicos y particulares que participaron en faltas administrativas en el sexenio anterior y utilizamos como base información forense de la Auditoría Superior de la Federación donde se acredita el desvío de casi 6,700 millones de pesos en distintas secretarías de Estado y organismos descentralizados. Una vez presentadas las denuncias ante los respectivos órganos internos de control, sólo en 21 por ciento de los casos se dio inicio a la investigación correspondiente. En el resto de los asuntos, como esperábamos, las autoridades indicaron que no son competentes o que no cuentan con elementos suficientes para abrir una investigación. Esto, a pesar de ya encontrarse probado por la Auditoría Superior de la Federación que existieron los desvíos y que la tarea de la Secretaría de la Función Pública se limitaba a investigar quién o quiénes participaron y castigarlos en consecuencia.
Como parte de la estrategia, promovimos sendos juicios de amparo ante las diferentes respuestas incongruentes y faltas de fundamentación y motivación que se iban recibiendo, con el fin de replantear ante el Poder Judicial de la Federación que la ciudadanía, como denunciante de una falta administrativa, sí tiene interés —incluso jurídico, en mi opinión— para acudir a juicio contra actos dictados en este tipo de procedimientos.
Era de esperarse que, en primera instancia, los juzgados de distrito se limitaran a desechar de plano o a sobreseer el juicio por supuesta falta de interés jurídico o legítimo con base en la jurisprudencia 2a./J 1/2006 de la segunda sala, pero en el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, por unanimidad, encontramos el criterio que estábamos buscando durante más de un año.
La sentencia dictada en el amparo en revisión 466/2019 hace un profundo análisis del papel de la sociedad civil en el Sistema Nacional Anticorrupción, creado con motivo de la mencionada reforma constitucional de mayo de 2015, así como de la exposición de motivos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Se indica que este ordenamiento, a diferencia de la abrogada Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y a lo concebido por la segunda sala de la Suprema Corte en la desafortunada jurisprudencia a la cual ya se le dedicaron suficientes líneas, ahora se otorga y reconoce un papel activo a la persona denunciante. Esto quiere decir que su participación e interés no se limitan al mero acto de ser informado del inicio de la investigación, sino que se le permite intervenir de manera directa durante la investigación y en el transcurso del procedimiento seguido en forma de juicio.
La nueva ley, reconocen los magistrados integrantes del Cuarto Tribunal Colegiado, ubica a la persona denunciante como una verdadera parte procesal, con posiciones, protagonismos y pretensiones equivalentes a los que corresponden al ente contralor y a los servidores públicos y/o particulares sujetos a proceso, sin hacer distinciones.
Por otro lado, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, también por unanimidad, ordenó a un juzgado de distrito admitir un juicio de amparo promovido por un particular en contra el órgano interno de control del Servicio Postal Mexicano ante el cierre injustificado de un expediente por faltas administrativas denunciadas. Indicó, al resolver el recurso de queja 4/2019, que la vieja jurisprudencia de la segunda sala no resulta aplicable a la nueva Ley General de Responsabilidades Administrativas y habla del papel activo de la parte denunciante en un procedimiento administrativo sancionador.
Más temprano que tarde la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, nuevamente, qué criterio debe prevalecer durante la vigencia de la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Deberá responder si el ciudadano denunciante tiene interés suficiente para acudir al juicio de amparo en contra de determinaciones de los órganos internos de control o el rol de la ciudadanía en el combate a la corrupción debe seguir pasivo. Esperemos que la Suprema Corte, con una nueva conformación y más progresista que la que teníamos en 2005, se encuentre a la altura de dar la respuesta correcta.
Si se reconoce que las y los ciudadanos podemos acceder al control judicial de las decisiones de la Secretaría de la Función Pública tendremos una nueva esperanza de que las investigaciones sobre corrupción administrativa no dependan en todo momento de compromisos políticos. Quizá en los casos que actualmente litigamos no veamos suficientes sanciones ejemplares a altos funcionarios corruptos, desarticulación de redes de corrupción y recuperación del patrimonio de la hacienda pública, pero con base en los precedentes judiciales que se van obteniendo a favor de la ciudadanía se sentarán las bases para lo que vendrá en un futuro.
Las y los ciudadanos tenemos que estar conscientes de que somos los protagonistas de la vida pública de México y que los gobernantes únicamente gozan de un poder que temporalmente les fue otorgado para generar bienestar y hacer cumplir la ley. Por ello, debemos responsabilizarnos y tratar de generar un Estado de Derecho con las herramientas que tenemos a nuestro alcance. Sin importar la profesión u oficio que se tenga, desde su metro cuadrado cada uno puede generar pequeños cambios. Quienes nos dedicamos a ejercer el Derecho tenemos una responsabilidad aún mayor, pues contamos con la capacidad de operar el sistema desde la trinchera jurídica para combatir abusos tanto de servidores públicos como de particulares y abatir la impunidad. Más aún, el Poder Judicial de la Federación tiene un gran reto que a su vez debe ser visto como una nueva oportunidad: romper el monopolio del combate a la corrupción que erróneamente se le ha entregado al gobierno. ¿Cuándo empezamos?
* Director jurídico de Mexicanos contra la Corrupción y la Impunidad. Es abogado por la Escuela Libre de Derecho y profesor de la maestría anticorrupción en la Universidad Panamericana.
Bibliografía: